Формы политико-территориального устройства государства
p>Становление механизма федеративных отношений и его функционирование в настоящее время во много зависели и зависят от объективных условий, сложившихся в российском обществе. Отсутствие развитых традиций гражданского общества, некоторые особенности политической культуры (этатизм, патернализм, эгалитаризм и т. п. ), полиэтничность страны и этнодисперсность населения, значительные размеры государственной территории обуславливают ряд существенных особенностей российского федерализма. Бахлов И. В. выделил пять таких характерных черт по соответствующим сферам отношений: ассиметричность конституционно-правового статуса субъектов федерации. Несмотря на то, что Конституция России фиксирует равноправие всех субъектов федерации, фактически можно выделить три вида субъектов, различных по виду "государственности". Это, во-первых, национально-государственные образования со своими конституциями (республики), во-вторых, национально-территориальные образования (автономные округа и автономная область), в-третьих, государственно-территориальные образования (края и области). Ассиметричность отношений центра и регионов усугубляется практикой подписания специальных договоров с отдельными субъектами; наличие автономных национальных образований, входящих в состав края или области. Возникает феномен, когда части одного целого одновременно являются частями другого, уникальный в мировой практике федерализма; высокая централизация практически всех элементов системы бюджетного федерализма, что выражается в доминировании федеральных налогов; отсутствие единого национально-культурного пространства, что в определенной степени детерминировано общим приоритетом номенклатурных наций, отсутствием единой общенациональной идеи и т. д. ; приоритет интересов национальностей, понимание наций как субъектов политических отношений [6; 66-68]. Таким образом, можно сделать вывод, что реализуемая на современном этапе модель российского федерализма характеризуется сочетанием классического и советского федерализма, причем влияние последнего и определяет специфику федерализма в России. Итак, функционирование механизма федеративных отношений в России отличается значительным своеобразием. Оно заключается еще и в том, что имеется значительное число проблем.Важнейшей из них является отсутствие единого правового пространства. В конституциях ряда республик содержатся нормы, противоречащие Конституции Российской Федерации. Это, по мнению Н. П. Медеведева, вносит элементы конфедерализма в организацию государственно-политической системы Причин здесь несколько. Но важнейшей из них, как считает Е. С. Строев, является нечеткое распределение российским законодательством компетенции федерации и ее субъектов, что создает столь "широкое" и аморфное правовое поле, что каждая из участвующих в федеративных отношениях сторон "имеет возможность трактовать конституционные основы развития российского общества в свою пользу" [27; 7]. Встает проблема приведения нормативных актов, принятых в сфере совместной компетенции, во взаимное соответствие, причем не до, а после принятия.
Еще одно негативное последствие неопределенности в законодательной сфере, никоим образом не гармонирующее с провозглашаемым в Конституции идеалом правового государства, - "диффузия ответственности разных эшелонов власти, связанная с параллелизмом структур и законодательства" [20; 131].
Следующей важной проблемой отечественного федерализма является неравенство субъектов Российской Федерации, обусловленное функционированием института двусторонних договоров и соглашений между Центром и регионами. Исследователи этого процесса констатируют, что "после заключения названных договоров и соглашений начала углубляться тенденция повышения правового и социально-экономического статуса субъектов Федерации, подписавших подобные договоры и соглашения с Центром, по сравнению со статусом субъектов федерации, не подписавших таких договоров" [22; 14].
При этом имеется значительная дифференциация по статусу и следи группы заключивших подобные договора регионов. Зачастую увеличение прав регионов не сопровождается адекватным ростом ответственности региональных властей перед Федерацией и проживающими на территории этих регионов гражданами [22; 14]. Таким образом, договорной процесс выступает как "очередное.... средство легализации не ограниченной законом власти бюрократических элит в центре и на местах". Договорной процесс затрагивает и сферу бюджетного федерализма, –ряд регионов увеличивают свои полномочия в фискальной сфере, что в условиях централизованной системы финансово-бюджетных отношений приводит к мультипликации регионального неравенства – "возникает система узаконенного неравенства федеративных отношений" [19; 113]. Говоря о причинах неравномерности развития субъектов Федерации нельзя забывать и об объективном для эволюции российской государственности процессе, –упоминавшемся выше факте образования субъектов Федерации решениями центральной власти, - которые, в условиях перехода от фиктивного федерализма к реальному, с большим трудом, по причинам, прежде всего экономическим, претендуют на статус самостоятельных субъектов Федерации. Разрешить данное противоречие путем механического укрепления субъектов Федерации невозможно, через соглашение между субъектами, как предусматривает ч. 3 ст. 67 Конституции Российской Федерации, - малореально. Еще одна проблема реализуемой модели федерации связана с эскалацией потенциала этнической конфликтности под влиянием доставшейся от советской эпохи идеологемы "национальной государственности". Возникает проблема отношений между представителями титульной нации и прочими постоянными жителями "национального" региона. Наличие подобных образований означает появление поля деятельности для политиков, эксплуатирующих лозунги этнических или региональных интересов и, соответственно, пытающихся выступать в роли их защитников. Но подобная деятельность объективно требует поддержания определенного уровня конфликтности в отношениях с центральной властью, что оказывает дезорганизующее влияние на механизм федеративных отношений [20; 137]. Другой аспект этой проблемы заключается в том, что из 128 статистически учетных этносов Российской Федерации лишь 21 имеет свои государственные образования, еще 11– автономные образования. Остальные этнические группы собственной государственности не имеют. Подобное положение скрывает в себе государство дестабилизирующий и этноконфликтный потенциал, способный при определенных условиях привести к кризису государственности. Кроме того, в сложившейся ситуации получилось так, что в устройстве федерации политические приоритеты получила не государствообразующая нация – русская, а другие народы России, составляющие всего 13% населения. По существу, федерализация проведена в интересах меньшинства населения. В. Ф. Шумейко видит одно из главных препятствий в становлении российского федерализма в отсутствии "федералистского согласия", т. е. "такой федералистской идеологии, которая пронизывала бы сознание всех политиков, всех граждан.... Пока оно не сформируется, самые лучшие законы, самые совершенные структуры не раскроют всех таящихся в них возможностей" [32; 12]. Итак, формирующийся механизм федеративных отношений в России сталкивается с различными трудностями. Одной из самых значительных из них является неадекватность реализуемой модели федерализма провозглашаемым в Конституции принципам, потребностям российского общества. Дискуссии о перспективах развития российского федерализма
Современный российский федерализм испытывает трудности не только практически-политического, но и теоретического порядка. Это связано с недостаточной проработкой принципов федерализма применительно к российским условиям как в XIX, так и в конце XX в. В русской политической мысли были и убежденные сторонники, и категорические противники федерализации России. Среди сторонников – Н. Муравьев с его проектом преобразования России на началах федерализма, члены "Общества соединенных славян", сочетавшие в своей программе федералистские и панславистские принципы, М. Бакунин, противопоставивший существующим государствам "великий, спасительный принцип Федерализма.... " [5; 17] (впоследствии он перешел на конфедералистскую позицию), П. Кропоткин, создавший Лигу Федералистов, объединившую приверженные к федерализму политические партии, П. Сорокин, считавший идеальным для России "превращение в свободную федерацию народов, спаянную сознанием общности интересов, глубокой привязанности к общему отечеству.... " [26; 174]. Среди противников введения федерации в России –П. Пестель, считавший федеративное государственное устройство неприемлемым для России "при обширном ее пространстве и большом различии племен, ее населяющих" [12; 456], И. А. Ильин, о точке зрения которого упоминалось выше, В. П. Семенов Тян-Шанский, писавший, что федеративное устройство России "было бы для нее безусловно гибельно в смысле могущественного владения" [23; 161], А. С. Ященко, хотя и отличавший положительные свойства федеративного устройства как такового, указывал на необходимость противодействия всякому федеративному течению в России, как разрушительному [15; 118]. Что касается политических партий, поддерживавших идею установления в России федеративного государственного устройства, то сюда можно отнести, прежде всего, национальные партии ("Дашнакцутюн", "Социал-демократы в Польше и Литве"), что отражает скорее стремление национальных окраин к автономии, чем к федерации. Из общероссийских партий идею федерации поддерживали только социалисты-революционеры. Большевики же, организовавшие Россию на началах Федерализма, будучи открытыми унитаристами, приняли федеративное устройство в силу острой необходимости в условиях распадающегося государства, как переходную ступень на пути к социалистическому унитаризму, не имея при этом ни теоретического, ни практического опыта. Постсоветский этап развития России, переход от "декоративного" к "реальному" федерализму вызвал целый ряд проблем, о которых сказано выше, обострил все задачи федерализации, способствовав возобновлению дискуссий о путях дальнейшего развития российской государственности. Анализ литературы показывает, что дальнейшее развитие России возможно в трех основных направлениях: на унитаризацию, на совершенствование модели федерализма, на формирование конфедерации. Последняя точка зрения имеет наименьшее число приверженцев. К ним относятся З. Бжезинский и ряд прозападно настроенных специалистов. Сюда же, впрочем, можно отнести и тех, кто настаивает на сохранении без изменений имеющейся модели федерации, т. к. , по мнению аналитиков, "продолжение договорного устройства вне рамок общей для регионов страны социально-экономической и нормативно-правовой базы.... неизбежно разрушит единое социально-экономическое, правовое и политическое пространство и в результате– Российскую Федерацию в целом" [22; 10-11].
