Формы политико-территориального устройства государства
p>Обзор точек зрения разных авторов относительно понятия и сущности федерализма и, соответственно, основных характеристик федеративного государства свидетельствует о том, что в политико-правовой литературе отсутствует единое понимание его природы. Так федеративное государство определяется как органический союз нескольких государств; как государство, общее для нескольких государств, как государство с неограниченным суверенитетом; как сложное государство, которое состоит из государств; как сложное государство, которое состоит из не суверенных государств [14; 5-6]. Точно также не существует и общепринятого определения федерализма. Специалисты, например, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации понимают федерализм как форму решения вопроса о территориально-политической организации общества и разграничения предметов ведения между союзом и входящими в его состав государственными образованьями [6; 25]. Н. Ю. Козлова понимает под федерализмом "принцип связей частей и целого в территориально-политическом устройстве государства, а также как политико-правовую идею достижения компромисса между общегосударственными и местными интересами" [14; 5]. В. Ф. Халипов охарактеризовал федерализм как "государственный строй, основанный на принципе федерации", т. е. основанной на определенной конституции и иных основополагающих законах системы [30; 382], а О. И. Чистяков вообще видит в федерализме лишь результат распространения принципов автономии на всей территории государства [9; 23]. Широта диапазона этих определений связана, по мнению М. Н. Марченко, с многомерностью и динамическим характером федерализма, которые дают основания выделять такие его стороны, как культурную, правовую, фискальную и т. д. , которые изменяются в соответствии с изменением общественной жизни [16; 44-45]. Кроме того, сама природа федеративного государства дуалистична, т. к. обнаруживает и общие, свойственные всем федерациям, и специфические для каждого конкретного государства черты [24; 11]. Исходя из этого, американский исследователь М. Риган сделал вывод, что не существует каких-то общезначимых черт федерализма, кроме конституционных гарантий независимого существования субъектов федерации. Близкую точку зрения высказал А. Г. Осипов, выделивший две специфические черты, присущие федеративным системам: а) "эксплицитная или подразумеваемая идеологема суверенного или квазисуверенного характера полномочий, имеющихся у частей федерации", б) "наличие у субъектов федерации собственной системы исполнительной власти (иногда и судебной) или двойное подчинение исполнительных органов федерации и ее субъектам.... " [20; 122].Эти черты являются универсальными, но, с другой стороны, многие признаки федераций нельзя признать бьющими и всеобъемлющими, но они являются важнейшими признаками определенной группы федераций, что может быть значимо для осмысления феномена федерализма в целом. Австрийский ученый Д. Соломон выделил следующие черты, свойственные большинству классических федераций: наличие у центрального правительства полноты власти для управления субъектами федерации; конституционное распределение полномочий таким образом, чтобы они не могли измениться ни федеральным правительством, ни правительством субъектов федерации; достаточный объем полномочий у федерации и ее субъектов для того, чтобы прямо воздействовать на граждан, чтобы правительства субъектов федерации не действовали лишь как посредники при применении полномочий центрального правительства, т. е. не были объектами федеральной власти; обеспечение со стороны судебной власти такого положения, чтобы ни центральная власть, ни местная не преступали пределов своих полномочий, установленных конституцией [24; 145]. Советский ученый А. А. Празаускас в работе "Индия: национальная политика и федерализм" основными признаками федерализма считает: разделение полномочий между федеральным центром и субъектами федерации; конституционные гарантии территориальной целостности субъектов федерации; исключительный контроль федерального центра над внешними сношениями и обороной; верховенство центра в принятии поправок к федеральной конституции; двухпалатная структура федеральной законодательной власти;
разделение судебной власти или двухступенчатая система судов, включающая высший федеральный суд и независимые от него суды субъектов федерации;
разделение служб.
Такие выводы А. А. Празаускас сделал в основном, опираясь на опыт индийского федерализма, но следует отметить, что они имеют общепринципиальное значение. Современные российские исследователи Р. Г. Абдулатипов и Л. Ф. Болтенкова выделяют десять элементов, составляющих понятие принципа федерализма: определение государственной власти как федеративной;
осуществление государственной власти на основе договорно-конституционного распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации; самостоятельность субъектов федеративных отношений в осуществлении принадлежащих им полномочий; формальное равноправие субъектов федерации;
право участников федеративных отношений на двустороннее регулирование государственно-властных полномочий; право выбора субъектом федерации формы своей политической организации; системообразующее единство и неразрывная связь субъектов федераций; обязанность субъекта сохранять целостность федерации и ее исторически сложившейся территории; исключительное право федерации вступать в более крупные союзы; невозможность для субъектов федерации вступать в какие-либо союзы за ее пределами [2; 21-25].
Необходимо отметить, что не одна из ныне существующих федераций не соответствует всем этим десяти чертам одновременно. Что касается федерализма именно как способа территориальной организации государственно-политической системы, то Д. В. Доленко выделил три агрегированных черты:
взаимодействие центра с региональными центрами власти на основе разделения полномочий; участие региональных политических организмов в формировании структуры власти центра;
решающая роль центра в формировании региональных центров власти, т. е. в централизации и децентрализации политической системы государства Одним из важнейших для понимания сущности федерализма является вопрос о государственном суверенитете в федерации. В политико-правовой науке вопрос этот остается дискуссионным. Спор при этом, начиная с XIX в. , ведется между сторонниками трех конфликтующих позиций. Представители первой – Г. Еллинек, П. Лабанд, В. Чиллоуби – считали, что суверенитетом обладает лишь федеративное государство в целом, т. к. государство, входящее в состав другого, т. е. в известной степени подчиненное ему, не может обладать "полной независимостью во внутренних делах и в ведении внешней политики" [30; 361]. Противоположную точку зрения высказывали М. Зейдель и Дж. Кэлхун, по мнению которых суверенитет принадлежит составным частям федерации, обладающим правом цессии. Но в этом случае союзное государство будет иметь не государственно-правовой, а международно-правовой характер, т. е. станет союзом государств – конфедерацией. Третий, компромиссный подход, делится на две ветви. К первой относятся А. Токвиль, Г. Вайу и др. , утверждавшие, что суверенитет делится между федерацией и ее субъектами в соответствии с закрепленной в конституции долей разделения властных полномочий по вертикали. Второй подход сформулирован русским государствоведом А. С. Ященко в теории сотрудничества различных органов власти в образовании суверенитета, согласно которой в федерации суверенитет не принадлежит ни центру, ни субъектам, но лишь тому и другому в их соединении в неразрывное целое. Носителем суверенитета является только общегосударственная власть, образующаяся на основе консенсуса местных и центральных властей. Как пишет одна из современных сторонников этой концепции Г. И. Королева-Конопляная, "в федеральном государстве власть заключена в сферах, находящихся в юрисдикции федеральных частей и центра не рядом с друг другом.... а в друг друге" [15; 114].
Различаются несколько моделей федерализма (хотя в юриспруденции вопрос о правомерности выделения их остается открытым). В частности В. Е. Чиркин на основе изучения государственно-правового и политического опыта федеративных государств выделили следующие модели: основанные на союзе государств и автономии союзных частей;
договорные и конституционные федерации;
централизованные и децентрализованные;
симметричные и асимметричные, причем асимметричные включают в себя: структурно-асимметричные, скрытую асимметрию и явную асимметрию [31; 150-151]. В рамках этих моделей может реализовываться та или иная концепция федерализма. Существуют две основные концепции реализации федеративных отношений – дуалистическая и кооперативная. Первая, получившая обоснование в сборнике политических эссе "Федералист" и интерпретированная впоследствии А. Токвилем, усматривает суть федерализма в разделении полномочий и функций между союзной властью и властями субъектов федерации на основании конституционно-правового статуса последних. Вторая концепция акцентирует внимание на сотрудничестве между элементами федеративной структуры и вообще на практической стороне федерализма. Эта, более гибкая, по сравнению с дуалистической, концепция получила распространение в различных формах во многих странах (оригинальная модификация кооперативного федерализма в Канаде, коррелятивный федерализм в Австралии). Существуют также концепции интеграционного (Латинская Америка), контактного (Австралия), двуязычного (Канада) и др. федерализма. Для более четкого выделения понятия федерализм необходимо отграничить его от конфедерализма. В современной политологической литературе конфедерации рассматриваются как союзы суверенных государств с целью защиты извне и совместного осуществления определенных государственного плана, к числу признаков которых относят: образование финансовых ресурсов союза из взносов государств – членов; принадлежность вооруженных сил каждому из государств – членов, хотя формально они могут находиться под общим командованием; вступление союзных законов в силу, только после опубликования их каждым членом союза (право нуллификации); составление законодательного органа из равного количества представителей субъектов конфедерации, обладающих равными правами; отсутствие общего для всех государств – членов бюрократического аппарата; коллегиальный характер исполнительных органов;
