Формы политико-территориального устройства государства
p>несмотря на то, что международная политика проводится совместно, не исключается самостоятельность в конкретных вопросах. Конфедерация является образованием международно-правового, а не государственно-правового характера. В союз вступают лишь правительства, а не народы, новой союзной нации не создается [9; 27-28]. Конфедерации являются нестабильными образованьями. Они существуют пока действуют факторы, побудившие их к сплочению, а потом распадаются (Ахейский и Этамийский союзы) или преобразуются в федерацию (Швейцария) либо в унитарное государство (Нидерланды). Почему это происходит, что способствует образованию и сохранению федеративной формы государственного устройства, какие преимущества она имеет перед унитаризмом, когда какую форму территориальной организации власти необходимо предпочесть – эти вопросы рассматриваются политической наукой и являются важнейшими для нашей стоящей на перепутье страны. Основания федерализмаИстория свидетельствует, что не существует универсальной формы государственного устройства. Государственная форма, приносящая благоденствия одному народу, будет гибельна для другого. Федеративное, как и всякое другое, государственное устройство имеет свои основания, без которых государство либо развалится от гражданских смут и трений, либо станет де-факто унитарным (такие федерации называются фиктивными или псевдо-федерациями). Говоря о жизненных основах федерации, И. А. Ильин выделял следующие: Наличие нескольких самостоятельно оформленных государств, договаривающихся друг с другом о соединении в новое государство. Эта черта характерна для классических федераций, образовавшихся в XVII– начало XX вв. (США, Швейцария, Германия, Австралия), но новейшая история знает случаи создания стабильных федеративных образований через федерализации унитарных государств (Бельгия). Эти оформленные государства должны быть сравнительно невелики. "Есть территориальные, этнические и хозяйственные размеры, при которых федеративная форма совсем не "рентируется": она становится не облегчением порядка, безопасности жизни и хозяйства, а нелепым затруднением", ибо "чем больше территория, чем многочисленнее население, чем разнообразнее составляющие его народы, чем сложнее и крупнее державные задачи– тем труднее осуществить федеративную форму государства.... " [11; 219]. Действительная необходимость объединяющихся государств друг в друге. "Там, где центробежные силы превышают центростремительные и где малые государства неспособны к объединению, там ищут спасения не в федеративной, а в унитарной форме! Если же имеется налицо множество национальностей, различных по языку, по крови, по религии, то федеративное объединение их будет почти невероятным". [11; 220]. Высокий уровень развития правосознания у народов объединяющихся стран. ".... федерация и демократия возможны только там, где в народе воспитано чувство долга, где ему присущи свободная лояльность, верность обязательствам и договорам, чувство собственного достоинства и чести, и способность к общинному и государственному самоуправлению" [11; 20]. Способность объединяющихся народов к компромиссу, что предполагает их определенную культурную гомогенность, т. к. при определенном уровне экономической, этноконфессиональной, культурно-ментальной дифференциации соглашение становится практически невозможным [113; 21]. Современные исследователи среди факторов, способствующих сохранению федеративного устройства, выделяют следующие: Экономическая выгода именно союзнических отношений и противодействие централизации со стороны групп капитала, влияние которых ограничивается региональным уровнем.
"Федеративный" характер существующих политических партий (например, в США, Канаде, Австралии): их структура приспособлена к федеративному устройству, партии на местах располагают большой властью. Большая, по сравнению со страной в целом, общность (культурная, языковая, историческая, религиозная и т. д. ) частей федеративного государства. Особенности географического положения субъектов федерации (большая территория федерации, наличие естественных препятствий и т. д. ).
Психологический фактор. "Можно сказать, что федерация имеет в общественном сознании корни более глубокие, чем даже в государственно-правовых институтах, и в меньшей мере, чем они, подвержена воздействию происходящих в мире изменений" [24; 5].
Но, как известно, федерация не единственная форма объединения государств. Разрозненные государственные образования зачастую объединяются на основе унитаризма, (Франция состояла из 161 полугосударственного образования к началу XIX в. слившихся в единую державу, Италия в середине XIX в. состояла из 9 королевств, герцогств и княжеств, от которых сейчас сохранились лишь названия). Что же побуждает государства объединяться именно в федерации или даже реорганизовывать унитарное государственное устройство по принципу федерализма? При возникновении федерация рассматривалась как целесообразная форма демократии в большом по размерам государстве. Такой точки зрения придерживались Ш. Монтескье, Ж. Ж. Руссо, авторы "Федералиста", А. Токвиль Д. Соломон считает, что федеративная система оправдывает себя в силу того, что у правительств субъектов федерации имеется юридическая власть над меньшими по размерам единицами, а это позволяет им быть "ближе к народу", чем федеральное правительство. Еще один довод, по его мнению, заключается в том, что распределение полномочий по вертикали при федеративной системе ставит надежный заслон злоупотреблениям со стороны центральной власти. В идеальном варианте, говоря словами А. Токвиля, "союз свободен и счастлив, как маленькая страна, но славен и силен, как большая" [28; 137]. Г. И. Королева-Конопляная считает, что федерализм в истории рассматривался не только как предпосылка формирования государства с сильной центральной властью, но и как результат дезинтеграционных процессов в централизованном государстве, теряющим контроль над своими территориями. Федерализм, таким образом, "является наиболее действенным средством урегулирования конфликтов, особенно национальных, поскольку центральная власть предоставляет своим территориям (или вынуждена предоставить) возможность выбора форм внутреннего управления или объединения в союз независимых государств" [15; 108]. Федерация, конечно, не является панацеей, которая бы могла устранить все возникающие на национальной почве. Для разрешения их, как указывал А. С. Ященко, существуют различные политические формы, соответствующие степени национального объединения: для единой и однородной нации – унитарное государство; для нации раздробленной, но стремящейся к объединению –федерация; для наций, уже объединенных единой государственной жизнью, но друг друга уравновешивающих, - автономия и децентрализация; для национальностей, являющихся незначительным элементом в общегосударственной жизни малых народов, – права общей индивидуальной свободы (национально-культурная автономия). Другой путь – это распад единого государства, т. к. соединенные в нем национальности "равны по силе, но враждебны по духу" [15; 109]. В заключение, необходимо отметить, что в современном мире отсутствует четкая грань между федерализмом и унитаризмом, многие институты, свойственные преимущественно федерациям, достаточно широко применяются и в унитарных государствах. Кроме того, по мнению Е. С. Строева, нет "ни одного федеративного государства, правительство которого не использовало бы при необходимости методы, присущие странам унитарным", т. к. "федеральный центр этих государств выполняет функции, которые регионы, как часть целого, не могут, да и не должны выполнять . Осуществляя данные функции, федеральный центр действует по принципу централизма" [27; 4].
Российский федерализм: прошлое, настоящее, перспективы развития Современная российская государственность функционирует в рамках реализации парадигмы федерализма. Трудности, с которыми она сталкивается на этом пути, делают необходимым и актуальным изучение эволюции федерализма в России, его связи с традициями русской государственности, его особенностей, проблем, тенденций и перспектив дальнейшего развития.
Становление федерализма в России
С формально-правовой точки зрения история российского федерализма берет свое начало с 1918 г. Однако, некоторые особенности развития российской государственности дают основание специалистам относить его зарождение к более раннему историческому периоду. Русский историк И. Костомаров считал, что "Русь стремилась к федерации, и федерация была формой, в которую она начала облекаться" [9; 96]. А. С. Ященко придерживался точки зрения, что ".... в прошлой истории постепенного образования государственного строя России неоднократно возникали политические формы, которые, если и не были федеративными в собственном смысле, то, во всяком случае, заключали в себе некоторые элементы федеративности (автономии и самоуправления, основанных на некотором соглашении)" [7; 430]. Распространена и иная точка зрения. И. А. Ильин считал, что всем ходом отечественной истории доказана "неспособность русского народа к федерации" [11; 250]. В истории России, по его мнению, было четыре периода, когда было возможно установить федеративное единение:
Киевская Русь до татарского нашествия (1000 – 1240 гг. );
Суздальско-Московская Русь под татарским игом (1240 – 1280 гг. ); Смутное Время (1605 – 1613 гг. );
в период Февральской революции 1917 г.
Уже Мономаховичи выговорили новое политическое слово: "договорное начало не по силам Руси, в федерации нет спасения, надо искать спасения в единодержавии (унитарном начале)". Большевики же установили в России "унитарную тиранию" с тем, чтобы "надругаться сразу и над федеративной и над унитарной формой государственности" [11; 250].
Сходной точки зрения придерживается А. И. Солженицын. Он выделил четыре главные характеристики традиции российской государственности: унитарность, автократия, плодотворное сожительство народов и земство. "Федерация же надуманная, искусственная в ее ленинских формулах.... ведет к произволу центробежных сил" [25; 101]. Более перспективным представляется подход современных исследователей федерализма Р. Г. Абдулатипова, Л. Ф. Болтенковой и Ю. Ф. Ярова, считающих, что федеративное и унитарное начало создавали две тенденции в области государственного устройства. "История России, - пишут они, показывает, что тенденция к федерализму "дремлет" в более спокойные, стабильные периоды развития государства. Вспышку идей федерализма и сопутствующей ему крайности– сепаратизма – обуславливают социально-политические потрясения, взрывы и даже попытки кардинальных реформ" [3; 17]. Что касается фактической стороны дела, то Россия была провозглашена Федерацией в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой на III Всероссийском съезде Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов в январе 1918 г. Принятая в июле 1918 г. Конституция РСФСР закрепила федеративный принцип организации государственной власти. В ней указывалось (ст. 11), что "Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы, во главе которых.... стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы. Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в РСФСР" [3; 249-250]. В первой половине 1918 г. основной и единственной формой автономии была автономная республика. Однако уже во второй половине 1918 г. создается новая форма автономии–трудовая коммуна, а с 1920 г. начинает широко применяться еще одна форма автономии– автономная область. Процесс создания национальных республик затянулся почти на два десятилетия. Все они создавались на основе законов центральной власти, т. е. по воле правящей партии, а не через демократическое самоопределение населения тех или иных территорий. Качественно новый этап в развитии советского федерализма связан с образованием СССР, куда вошли Россия и еще три формально независимых республики (Украина, Белоруссия и ЗСФСР). Во-первых, вступление РСФСР в СССР совпало с завершением становления самой России: в 1923 г. были упразднены автономные трудовые коммуны, а в 1925 г. возникла новая форма автономии–национальный округ. Во-вторых, выполняя требование Конституции СССР 1924 г. о приведение союзными республиками своих конституций в соответствие с Конституцией СССР, XII Всероссийский съезд Советов утвердил измененный текст Конституции РСФСР, согласно которому ограничивался круг полномочий верховных органов России. Однако РСФСР в рамках СССР оставалась суверенным государством, обладающим правом сессии. Важным этапом в государственном строительстве РСФСР стало принятие в 1937 г. новой Конституции РСФСР, где закреплялось и конкретизировалось федеративное устройство Республики. Конституция РСФСР 1978 г. вновь зафиксировала суверенный статус РСФСР и право ее свободного выхода из СССР, но не внесла каких-либо существенных изменений в статус автономных республик, автономных областей и автономных округов (так стали называться национальные округа). Реальная же жизнь стала активно уходить он конституционных канонов. Последовательная либерализация всех основ жизни страны, ослабление тоталитарного режима, стремление национальных элит к полновластью и самостоятельности привели к распаду СССР, почин чему положила РСФСР, приняв 12 июля 1990 г. Декларацию о суверенитете. Этот документ, будучи, по мнению Д. В. Доленко, продиктован интересами политической борьбы, вместе с последовавшим призывом "брать столько суверенитета, сколько сумеете проглотить", стимулировал процесс провозглашения суверенитетов российских автономий, создав опасность дезинтеграции России [10; 52]. Попыткой приостановить этот процесс стало подписание 31 марта 1992 г. Федеративного договора, признающего суверенитет республик в составе России, а также закрепляющего статус субъектов Федерации за кроями, областями, автономной областью, автономными округами, городами Москва и Санкт-Петербург. Договором предусмотрено разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Федеративный договор стал существенным шагом, изменившим суть российского федерализма. Главными особенностями советского федерализма были, во-первых, то, что федеративное устройство охватывало лишь часть территории РСФСР, на другой же ее части существовало простое административно-территориальное устройство, во-вторых, то, что Российская Федерация, в отличие от классических федераций, построенных по территориальному типу, была по своему предназначению способом разрешения национального вопроса. Кроме того, необходимо отметить фиктивный характер советского федерализма, т. к. политическая власть находилась в руках КПСС, а партийные организации, осуществлявшие власть в субъектах Федерации, являлись, по мнению Н. П. Медведева, "ничем иным, как территориальными подразделениями, абсолютно едиными на всей территории партии", что сводило субъекты Федерации до положения, "административных провинций" [17; 28-37]. Подписание Федеративного договора существенно изменило ситуацию. С одной стороны, Федеративный договор в определенной мере удовлетворил требования сторонников договорной Федерации: из Федерации автономных республик, созданных законодательными актами центральной власти и провозгласивших затем в одностороннем порядке свой суверенитет, она превратилась в договорно-конституционную федерацию, где статус субъектов федерации устанавливается не правовыми актами федерации, а двусторонним договорным актом и закреплен конституционно. Таким образом, статус субъектов федерации уже не может быть изменен в одностороннем порядке. С другой стороны, Федеративный договор не является договор о создании нового государства, а договором о разграничении полномочий и предметов ведения органов государственной власти Федерации и ее субъектов. Следовательно, органы государственной власти субъектов Федерации не могут принять решение об упразднении Федерации. Кроме того, подписание Федеративного договора расширило состав субъектов Федерации: теперь или стали не только республики, но и территориальные образования – сфера федеративных отношений распространилась на всю территорию государства. Это новое качество федеративного устройства России более полно и последовательно зафиксировано в принятой 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации. Она закрепила федеративное устройство России в составе 89 субъектов, которыми являются национально-государственные, государственно-территориальные и национально-территориальные образования, которые, как установлено в ст. 5 Конституции, равноправны между собой. Получили конституционное оформление все основные принципы классического федерализма: верховенство на всей территории страны Конституции Российской Федерации и федеральных законов, государственная целостность, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и др. Кроме того, в Конституции отсутствует характеристика субъектов Федерации как "суверенных". Таким образом, можно констатировать, что принятие 12 декабря 1993 г. Конституции российской Федерации означает окончательную институционализацию нового, отличного от советского, качества российского федерализма, обладающего рядом существенных особенностей, обусловленных как особенностями эволюции, так и политической ситуацией в стране. Особенности и проблемы российского федерализма.
