Проблемы и пути совершенствования казначейского контроля в бюджетной системе РФ

аким образом, сегодня законодателем установле-но несколько видов ответственности за нецелевое ис-пользование бюджетных средств: бюджетная (в рамках норм бюджетного законодательства) -- с 1996 г., адми-нистративная -- с 2002 г., уголовная -- с 2003 г. Разделе-ние бюджетной и административной ответственности в данном случае весьма прозрачно.

Отметим, что Бюджетный кодекс РФ лишь декла-рирует состав правонарушения и санкцию за его совер-шение, но не устанавливает ее размер, т.е. не определя-ет размер штрафа. Бюджетный кодекс в данном случае отсылает к Кодексу об административных правонаруше-ниях. Кроме того, в Бюджетном кодексе РФ за нецеле-вое использование бюджетных средств предусмотрен ад-министративный штраф лишь в отношении должност-ных лиц -- руководителей бюджетополучателей. Ответственность же самого юридического лица не установле-на. Данный пробел был устранен в новом Кодексе РФ об административных правонарушениях, который пре-дусмотрел административную ответственность и самого юридического лица в виде штрафа в размере от четырех-сот до пятисот минимальных размеров оплаты труда. Однако ни Бюджетный кодекс РФ, ни Кодекс об адми-нистративных правонарушениях РФ не уточнили, что именно они понимают под «бюджетными средствами» в рамках ответственности за их нецелевое использование.

В результате возникло противоречие в квалифика-ции штрафа за нецелевое использование бюджетных кредитов, налагаемого на бюджетополучателя как юри-дическое лицо:

- устанавливаемого ежегодно федеральными зако-нами о федеральном бюджете;

- установленного Кодексом РФ об административных правонарушениях.

Размер первого исчисляется исходя из учетной став-ки Банка России, второго - из минимального размера оплаты труда. Учитывая, что Бюджетный кодекс РФ называет штраф за нецелевое использование бюджет-ных средств административным, отсылая к Кодексу об административных правонарушениях, фактически мы можем говорить о возможности наложения админист-ративной ответственности на одно и то же лицо за одно и то же правонарушение в различных размерах. Контролирующий орган получил возможность лавировать в названном противоречии, что, очевидно, может повлечь за собой должностные злоупотребления.

Изложенное свидетельствует о том, что законода-тель четко не разделяет бюджетную ответственность и административную. В данном случае необходимо иметь в виду, что по своей правовой природе бюджетная от-ветственность является разновидностью администра-тивной, и требует лишь своего уточнения. Полагаем, что разделение ответственности возможно по аналогии с налоговой ответственностью, необходимо лишь вне-сти в Бюджетный кодекс РФ соответствующие измене-ния, предусматривающие ответственность за нецеле-вое использование бюджетных средств в виде штрафа в определенном размере. Соответственно исчезнет необ-ходимость ежегодно предусматривать ответственность в федеральных законах о федеральном бюджете.

В связи с решением проблем разделения ответствен-ности и определения ее статуса возникает также необ-ходимость внесения в Бюджетный Кодекс РФ процес-суальных норм, предусматривающих порядок привле-чения к бюджетной ответственности, в данном случае также применима аналогия с Налоговым кодексом РФ.

Отсутствие в бюджетном законодательстве процессу-альных норм повлекло за собой обращения в суд субъек-тов, привлеченных к административной ответственнос-ти, которые оспаривали не только сам факт администра-тивного правонарушения, но и несоблюдение процедуры привлечения их к административной ответственности. При рассмотрении подобных дел подлежит доказыванию не только сам факт правонарушения, но и степень его вины, что также подтверждает необходимость введения в бюджетное законодательство процессуальных норм.

Кроме того, как справедливо указал Конституцион-ный Суд РФ, введение ответственности за администра-тивное правонарушение и установление конкретной санкции должно отвечать требованиям справедливос-ти, быть соразмерным конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также ха-рактеру совершенного деяния. Как мы выше указыва-ли, федеральными законами о федеральном бюджете ежегодно предусматривается ответственность за неце-левое использование бюджетных кредитов в фиксиро-ванном размере -- двойная учетная ставка Банка Рос-сии. В данном случае мы наблюдаем невозможность снижения либо увеличения суммы штрафа с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств деяния, что нарушает принцип справедливости наказания, его индивидуализации и соразмер-ности. Следовательно, при внесении изменений в Бюд-жетный кодекс РФ размер штрафа должен быть уста-новлен не фиксированный, но дифференцированный в зависимости от обстоятельств дела. Кроме того, следу-ет обратить внимание на то, что ставка рефинансиро-вания Банка России установлена в процентах годовых, следовательно, ее применение возможно лишь при ис-числении пени, но не штрафа. Учитывая изложенное, в целях единообразного применения ответственности за нарушение бюджетного законодательства, следует пре-дусмотреть в Бюджетном кодексе РФ и, если это необ-ходимо, в федеральных законах о федеральном бюдже-те дифференцированный штраф за нецелевое использование бюджетных средств так же, как и в Кодексе об административных правонарушениях РФ исходя из ус-тановленного минимального размера оплаты труда.

Проведенное исследование позволяет утверждать, что нормы бюджетного законодательства сегодня дале-ки от совершенства, несмотря на их широкое примене-ние. Изменения, которые следует внести, в том числе в Бюджетный кодекс РФ, должны коснуться определе-ния роли бюджетного права в правовой среде, утверж-дения бюджетной ответственности как самостоятель-ной правовой категории, введения процессуальных норм, а также устранения конкуренции норм бюджет-ного и административного законодательства. Т.Р. Никитина, Применение ответственности за нецелевое использование бюджетных средств//Финансы №11,2005, С.30-31

3. Эффективность финансового контроля в Российской Федерации

3.1.Эффективность использования средств высокодотационных региональных и местных бюджетов

Принцип эффективности и экономности использо-вания бюджетных средств особое значение приобрета-ет при исполнении высокодотационных бюджетов.

Отделение Федерального казначейства по г. Адыгей-ску со второй половины 2002 г. осуществляет кассовое обслуживание исполнения местных бюджетов двух му-ниципальных образований - г. Адыгейска и Теучежского района. В настоящее время в отделении осуществля-ется кассовое обслуживание исполнения бюджета г. Адыгейска. Более 80% доходной части этих бюджетов формируется за счет безвозмездных и безвозвратных перечислений из вышестоящих бюджетов.

В связи с реорганизацией структур ЦБ РФ и ликви-дацией РКЦ, балансовые счета 40204 органов федераль-ного казначейства по кассовому обслуживанию испол-нения местных бюджетов открыты в кредитных организациях. Дотации вышестоящих бюджетов, находящи-еся на этих счетах, не только завышают краткосроч-ную ликвидность этих кредитных организаций, но и ис-пользуются в качестве бесплатного источника кредитных ресурсов. При этом, в конечном счете, федераль-ный бюджет, вынужден прибегать к краткосрочным и долгосрочным заимствованиям, нести расходы по об-служиванию долговых обязательств.

Важным резервом повышения эффективности исполь-зования бюджетных средств является ускорение их обора-чиваемости. Анализ оборачиваемости бюджетных средств в 2003-2005 гг., показывает, что среднедневной остаток средств на балансовом счете 40204 составляет 2,9 млн. руб., в отдельные месяцы достигает 5-6 млн. руб. При этом среднедневной кассовый расход не превышает 320 тыс. руб., соответственно оборачиваемость бюджетных средств со-ставляет около 9 дней, а в отдельные месяцы -- 15-17 дней.

Так как величина кассовых расходов заложена в бюджет изначально и практически не изменяется, ускорение обо-рачиваемости бюджетных средств возможно путем мини-мизации остатков на соответствующем балансовом счете.

Одним из вариантов решения проблемы является предоставление не полной суммы дотации на счет глав-ного распорядителя средств местного бюджета, а толь-ко в сумме прошедших процедуру санкционирования бюджетных расходов по заявке органа федерального каз-начейства, осуществляющего кассовое обслуживание исполнения бюджета, аналогично подкреплению счета 40116. При этом до момента фактического использова-ния безвозмездные и безвозвратные перечисления из вышестоящего бюджета находились бы на счете по уче-ту средств этого бюджета, поддерживая его ликвидность.

Увеличение на один день, для подкрепления балан-сового счета 40204 суммами дотаций, времени прохож-дения платежных документов получателей средств ме-стного бюджета не существенно, так как иногда суммы дотаций на счете главного распорядителя и получате-лей находятся неделями. Но при этом скорость обора-чиваемости бюджетных средств существенно увеличит-ся, а продолжительность одного оборота составит 3-4 дня, что в нашем случае означает двукратное увеличе-ние оборачиваемости, а следовательно, и эффективно-сти использования бюджетных средств.

Предложенный метод предоставляет возможность более эффективного управления бюджетными средства-ми, уменьшает потребность в заимствованиях на внут-ренних и внешних финансовых рынках, сокращает рас-ходы на обслуживание государственного долга.

Актуальной является разработка системы, позволя-ющей оценивать количественные результаты эффектив-ности использования бюджетных средств. Показатель оборачиваемости мог бы использоваться в качестве од-ного из единых критериев как эффективности исполь-зования бюджетных средств, так и деятельности орга-нов Федерального казначейства по кассовому обслужи-ванию исполнения бюджетов, а главных распорядите-лей -- по исполнению бюджетов.

В зависимости от делегированных полномочий, роль казначейства может изменяться от пассивной -- «кас-сира» (когда оно лишь выделяет средства в соответствии с утвержденным бюджетом), до активной и даже более, как, например, в США, где Казначейство является од-ним из самых влиятельных ведомств и несет ответствен-ность за всю финансовую политику государства и все его имущество (в США «Казначейство» является аналогом министерства финансов страны, а не аналогом российского Федерального казначейства. Федеральная структура, носящая название «Ми-нистерство финансов», в США отсутствует).

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13