Бюджетний устрій та бюджетна система України
p align="left">.3. Принципи бюджетного устрою
Принципи бюджетного устрою України (побудови бюджетної системи) визначені Бюджетним кодексом (рисунок 3) [5, C.23]:
Рисунок 3 - Принципи бюджетного устрою
Щодо принципів бюджетного устрою, то науковець Дроздовська О.С. зазначає, що в законодавстві не повною мірою враховано, що існують принципи формування бюджетів, принципи взаємозв'язків між бюджетами та міжбюджетних відносин, які слід розрізняти. До принципів формування бюджету належать: повнота, збалансованість, транспарентність, єдність, уніфікація, реальність. Принципами взаємозв'язків між бюджетами є: самостійність, автономність, фінансова централізація чи децентралізація, відповідність бюджетного устрою державному та адміністративно-територіальному устроям держави. Принципами міжбюджетних відносин є: рівність бюджетних прав органів місцевого самоврядування, адекватність бюджетних видатків повноваженням і сферам відповідальності органів публічної влади, прозорість, субсидіарність [4].
Слід також зазначити, що принцип єдності в повному обсязі не реалізується, оскільки загальний зведений бюджет України не формується і не затверджується. Він існує тільки як статистичний документ, що відображає загальну масу бюджетних коштів і потоків. Принцип же самостійності був, як і в умовах СРСР, значною мірою обмежений. Необхідно також врахувати, що сам по собі принцип самостійності дуже розпливчастий, його можна трактувати як завгодно. Тому більш точним було б застосування терміна «автономність». Зазначимо, що аналіз принципів побудови бюджетної системи дуже важливий з позицій порівняльної характеристики бюджетної системи України, що сформувалася в умовах і на засадах адміністративно-командної системи, із бюджетними системами країн із розвиненою демократією і ринковою економікою. Цей аналіз міг би служити однією з основ для визначення подальших шляхів трансформації бюджетної системи.
Розглянуті принципи єдності бюджетної системи й автономності кожного бюджету є певною мірою альтернативними. Принцип єдності означає, що всі бюджети, які формуються в країні, становлять єдине ціле. Його реалізація забезпечується розробленням і затвердженням загального бюджету країни (регіонів) і керівництвом бюджетним процесом із вищого рівня. Принцип автономності означає, що кожний бюджет складається, затверджується і виконується відособлено. Це забезпечується чітким розмежуванням доходів і видатків між бюджетами на основі такого ж розмежування функцій і повноважень між рівнями влади. Принцип єдності дає змогу забезпечувати концентрацію і вільний перерозподіл бюджетних коштів на основі широких повноважень центральної влади, але, обмежуючи бюджетні права на місцях, підриває стимули до ефективної і раціональної фінансової діяльності місцевої влади. Принцип автономності, навпаки, обмежуючи можливості центру, стимулює максимальну ефективність на місцях, не допускаючи порушення бюджетних прав в основному напрямі -- перерозподілі коштів.
У країнах зі сталими традиціями демократії і ринковою економікою превалює принцип автономності бюджету на основі чіткого розмежування прав, повноважень, ресурсів і відповідальності. В Україні ж поки що мова про автономність навіть не йде-- замість цього використовується принцип самостійності в досить невизначеному трактуванні в сполученні з принципом єдності. Проте загальний перебіг розвитку бюджетних реформ свідчить, що вони спрямовані у бік розвитку демократичних засад і створення фундаменту для подальшого переходу до принципу автономності кожного бюджету. Це досить чітко простежується в Бюджетному кодексі. У ньому чітко розмежовані видатки між бюджетами і здійснено досить повний (із конкретними нормативами) розподіл доходів із установленням чіткої системи міжбюджетних відносин. У порівнянні з розпливчастими положеннями попереднього закону «Про бюджетну систему України», у якому давався розподіл доходів, але не були затверджені нормативи розподілу, цей крок саме у бік автономності [10].
У Кодексі розширені принципи побудови бюджетної системи-- до одинадцяти: єдності, збалансованості, самостійності, повноти, обґрунтованості, ефективності, субсидіарності, цільового використання бюджетних коштів, справедливості і неупередженості, публічності і прозорості, відповідальності учасників бюджетного процесу. І формулювання, і викладений зміст цих принципів свідчать, що практично усі вони стосуються бюджетного процесу. Крім того, окремі з них -- це скоріше вимоги до бюджетного процесу і його учасників, ніж принципи, наприклад справедливості і неупередженості, відповідальності, обґрунтованості та ін. Водночас слід відзначити, що подібне трактування принципів бюджетного устрою характерне і для інших країн [6].
4. Розмежування доходів і видатків між ланками бюджетної системи
Між бюджетами різних ланок і видів обов'язково виникають різноманітні взаємозв'язки, які зумовлені:
1) необхідністю досягнення збалансованості усіх бюджетів;
2) забезпечення виконання завдань центральних органів влади та управління і місцевого самоврядування;
3) здійснення перерозподілу бюджетних ресурсів в зв'язку із розбіжностями у рівнях податкового потенціалу і відмінностями у обсягах видатків в територіальному розрізі.
Розмежування доходів і видатків за окремими автономними бюджетами є важливим елементом бюджетного устрою. Розмежування доходів може проводитися двома методами:
- закріплення доходів за кожним бюджетом у повній сумі чи за твердо фіксованими нормативами в умовах автономності кожного бюджету;
- встановлення системи бюджетного регулювання в умовах єдності бюджету, тобто проведення відрахувань до бюджетів нижчих рівнів, виходячи з їх потреб.
Відповідно всі доходи поділяються на закріплені та регульовані. Загальні принципи розмежування доходів визначені Бюджетним кодексом, а фактичний їх склад затверджується при прийнятті Закону „Про державний бюджет на поточний рік” (рисунок 4).
Розмежування видатків ґрунтується на призначенні того чи іншого бюджету: з центрального бюджету фінансуються видатки загальнодержавного характеру, а з відповідних місцевих бюджетів - видатки регіонального значення. При цьому можуть застосовуватися два підходи:
- розподіл за територіальною ознакою;
- розподіл за відомчим підпорядкуванням [5, C. 23-25].
Рисунок 4 - Розподіл податкових надходжень між ланками бюджетної системи
5. Організація взаємовідносин між бюджетами
Між окремими рівнями бюджетної системи виникають вертикальні міжбюджетні взаємовідносини. Чинними бюджетним законодавством передбачено такі форми міжбюджетних відносин:
- прямі бюджетні трансферти або субсидування - виділення коштів з бюджету вищого рівня до бюджету нижчого рівня:
- субсидія - не пов'язується з фінансовим станом бюджету, який її отримує. Буває цільовою і знеособленою;
- субвенція - різновид цільової субсидії, що не передбачає участь у фінансуванні певних заходів і програм бюджету, що її видає, що її видає, та бюджету, що її отримує;
- дотація вирівнювання - фінансова допомога на покриття дефіциту відповідного місцевого бюджету.
Вилучення коштів - передача коштів з бюджету-донора нижчого рівня
до державного бюджету.
Взаємні розрахунки - передача коштів з одного бюджету до іншого у зв'язку з перерозподілом між ними доходів чи видатків після затвердження бюджету.
Бюджетні позички - запозичення для фінансування тимчасових касових розривів при виконанні бюджету (незбігання в часі фінансування видатків і джерел надходження коштів) [5, C.24].
Право на здійснення видатків місцевими органами виконавчої влади у районах та областях, а також органами місцевого самоврядування унормовані у законах „Про місцеве самоврядування в Україні”(1997), „Про місцеві державні адміністрації”(1999), Бюджетному кодексі України(2001). Місцеві органи отримали достатній обсяг повноважень, відповідний принципу субсидіарності, чітко регламентовані їх повноваження та суб'єкти виконання цих повноважень. Тому нині головним питанням забезпечення виконання повноважень із місцевих бюджетів є достатність обсягу коштів для виконання повноважень і досконалість та ефективність механізму надання міжбюджетних трансфертів [6].
Сучасні найгостріші проблеми у сфері міжбюджетних відносин:
1. Невідповідність між зобов'язаннями за видатками місцевих бюджетів та джерелами фінансування.
У структурі доходних джерел місцевих бюджетів частка трансфертів має значну величину (до 44%), причому вона виявляє тенденцію до зростання: з 1998року вона зросла з 14,3% більш ніж у три рази. Для порівняння: в інших країнах частка трансфертів у доходах місцевих бюджетів є набагато нижчою, наприклад у Румунії-10,8%, Словаччині-19,0%, Словенії-20,9%, Латвії-28,1%, Болгарії-33,0%, Польщі-40,2%, Чехії-35,0%. Відповідно, в Україні знижувалась частка податкових надходжень місцевих бюджетів: від 74,8% у 1998році до 43,3% у 2008році, що також не сприяло зміцненню фінансової самостійності місцевого самоврядування.
Відтак власними та закріпленими доходними джерелами забезпечується трохи більше 50% видатків, можливість фінансування інших видатків залишається непрогнозованою і залежить від вищих органів влади, від обсягу наданих трансфертів. Це спричиняє неефективність використання бюджетних коштів, недостатність обсягу фінансування окремих видаткових повноважень, накопичення заборгованості по виплатах, виникнення утриманських настроїв у місцевих органів стосовно державного бюджету і одночасне посилення регулюючих важелів держави на формування місцевих бюджетів, що суперечить основоположним принципам місцевого самоврядування. Загалом в країні зростає кількість місцевих бюджетів регіонального рівня, які отримують кошти із Державного бюджету. Якщо на початку 90-х років таких регіонів було 13-15, на початку 2000-х-близько 20, то сьогодні 26 регіонів (всі, крім м. Києва) є бюджетними реципієнтами.
