приведенных формулировках есть некото-рое противоречие, но оно отражает динамику ин-теграционных процессов, определяемую столк-новением двух начал - на-ционального и наднаци-онального. Общим итогом был, как правило, постепенный "перелив" функций из националь-но-государственной сферы в наднациональную (или транснациональную). Есть соблазн спрогнозировать дальнейшее развитие этой тенденции по экспоненте. Но здесь следовало бы проявить осто-рожность. К этому скло-няет и более глубокий ана-лиз взаимодействия двух уровней принятия реше-ний в про-цессе развития европейской интеграции.В самом деле, ни ее теоретики, ни политики, разрабатывавшие интеграцион-ную стратегию Сообщества, а потом Союза, никогда не рассмат-ривали наднациональ-ные инструменты ее осуще-ствления как единственные. Дискуссии по поводу соотно-шения двух уровней принятия решений за-тронули все направления регулирования эконо-мики и социальной сферы. Но обвинения в адрес противников расширения ком-петенции наднацио-нальных институтов, пожалуй, нигде не звучали так остро и не имели столь откровенного идеоло-гического характера, как в отношении социаль-ной политики. Это в большой мере было связано с деятельностью левых сил, особенно коммунис-тических партий и находившихся под их влиянием профсоюзов. Между тем вопрос о соотношении национальной и наднациональной социальной по-литики не сводится к столкновению "новаторов" и "ретроградов" или к "антагонизму" интере-сов труда и капитала. Вопрос этот заслуживает анализа в рамках функционального подхода. Начнем с того, что политика, осуществляемая институтами Сообщества, с самого начала и на протяжении всей истории европейской интеграции, была над-стройкой над политикой, проводимой национальными правительствами. Эти два уровня принятия решений и их выполнения отличаются друг от друга функционально. Базовым был и остается национальный уровень - даже там, где к органам Сооб-щества (а ныне - Союза) перешло исключительное право принятия решений (например, таможенная политика, заключение торговых соглашений с третьими стра-нами, валютная политика), поскольку передача государством-членом какой-то части своих суверенных прав не означает его отказа от них. Как правило же, эти два уровня соотносятся как взаимодополняющие. Именно этот вариант реализован сфере социальной политики.Основной функцией социальной политики государства в западноевропейских странах является перераспределение общественного продукта в елях обеспечения кол-лективных социальных потребностей (здравоохранение и охрана труда, щита окру-жающей среды, образование и про-фессиональное обучение) и социального обеспе-чения тех групп населения, которые нуждаются в поддержке государства (пенсионеры, лица с нулевой или ограниченной трудоспособностью, безработные, многодетные семьи и т.п.). Именно эта новая функция, эти новые направления государственного ре-гулирования нашли отражение в теории и практике "государства благосостояния".Основная функция наднациональной социальной политики состоит в координации социальной политики, осуществляемой государствами-членами, и лишь во-вторых - в использовании и перераспределении ограниченных финансовых ресурсов для осуществ-ления социальных программ, представляющих общий интерес для государств-членов и содействующих развитию интеграции в целом. Соотношение национального и над-национального уровней социальной политики, как и различия между их функциями, пожалуй, наиболее наглядно проявляются при сравнении финансовых ресурсов, которые используются на социальные цели ЕС.Социальные расходы включают в себя не только затраты на социальные цели, произведенные из государственного бюджета. Последние - примерно вдвое мень-ше. Но и средства из структурных фондов расходуются, строго говоря, не только на социальные цели. Можно с абсолютной уверенностью утверждать, что на протя-жении ближайших 10-15 лет никаких порядковых изменений в этом соотношении не произойдет.Стремление государств-членов противодействовать тенденции к чрезмерной централизации функций управления в ЕС нашло отражение статье 5 Договора, учредившего Европейское ( общество (консолидированная версия), согласно кото-рой компетенции институтов разного уровня: от местного до наднационального - рас-пределяются на основе принципа субсидиарности. Суть принципа состоит в том, что на более высок уровне принимаются только те решения, которые не могут при-няты на более низком уровне. Страны ЕС по - прежнему находятся на разных уровнях экономи-ческого развития, поэтому социальные расходы в расчете на душу населе-ния, выраженные в абсо-лютных показателях, различаются в несколько раз. Так, в 1994 г. тройку стран с наивысшими по-казателями составляли Дания (8 020 экю), Люк-сембург (7 279) и Германия (6 520), а тройку с са-мыми низкими показателями - Греция (1 236 экю), Португалия (1 435) и Испания (2 451) . И хотя в ЕС осущест-вляется определенное перераспреде-ление произведенного валового продукта (в том числе через специально созданный для этого Фонд сплочения), масштабы его весь-ма скромны. Ожидать их увеличения не приходится, так как это было бы сопряжено с понижением социаль-ных стандартов и реального уровня жизни в "бо-гатых" стра-нах. Во всяком случае национальные системы социального обеспечения и особенно их финансы наверняка останутся в ведении госу-дарств-членов. Несколько иначе обстоит дело с гармонизаци-ей социальных систем и социаль-ной политики. Постмаастрихтская программа действий в соци-альной области пре-дусматривает дальнейшее продвижение в этом направлении, хотя сейчас за-дача пол-ной гармонизации не ставится. Тем не менее, эта тенденция будет развиваться. Чем даль-ше заходит процесс формирования единого эконо-мического пространства, тем сильнее действуют импульсы к формированию единого социального пространства. Применительно к экономическому пространству иногда говорят также о его одно-родности. В действительности, если такая одно-родность и есть, то она относительна даже в ны-нешнем ЕС, а после вступления в него стран Цен-тральной и Восточной Европы о ней придется просто забыть.Это относится и к формированию единого со-циального пространства в ЕС. Оно не является однородным, если иметь в виду фактическую со-циальную ситуа-цию в отдельных государствах-членах и их регионах. В большей мере именно по-это-му такое пространство складывается медлен-но. Но оно постепенно формируется как единое в правовом отношении. Шаг за шагом ЕС продви-гается по пути разработки и принятия общих пра-вовых норм, регулирующих свободное движение лиц, их трудо-вую и профессиональную деятель-ность, безопасность труда и охрану здоровья, за-щиту окружающей среды и прав потребителей и т.д. и т.п. Ключевую роль в этом продвижении сыграли базовые документы - договоры, учре-дившие три Европейс-ких сообщества (особенно Римский договор, учредивший ЕЭС), Единый ев-ропейский акт, Маастрихтский и Амстердамский договоры. Каждый из них устанавливал об-щие рамки и основные направления развития коммунитарного права, определяя пра-вовое поле, в ко-тором могут действовать главные институты Союза, принимающие нормативные решения. Именно таким способом шло расшире-ние правового регулиро-вания в социальной сфере. накопление массива соответствующих норматив-ных доку-ментов, развитие права ЕС, которое признано приоритетным по от-ношению к нацио-нальному законодательству и подлежит включению в последнее. В постмаастрихтс-кий период масштабы и интенсивность дей-ствий ЕС в этом направлении значительно возросла и, по всей вероятности, будет возрастать и впредь. Как писал сотрудник Европейского уни-верситетского института во Флоренции Дж. Маджоне в 1993 г., "Будущая "социальная Европа" возникнет не как наднациональное государство благосостояния, а как все более богатое прост-ранство политики и институтов социального ре-гулирования. Отчеты о действиях ЕС в соци-альной области, которые являются составной частью ежегодных "Общих докладов о деятель-ности Европейского союза", свидетельствуют о том, что в период 1992-1998 г. насыщен-ность пространства социального регулирования замет-но возросла. Однако есть сомнения в том, что и в дальней-шем это продвижение будет столь же динамично.Во-первых, нет ясности в том, как будет ме-няться мирохозяйственная конъюнктура, влия-ние которой на все без исключения страны и ре-гионы в эпоху глобализации существенно увели-чилось. Во-вторых, переход ЕС к единой валюте со-пряжен с определенными трудностями, которые могут сказаться и в социальной сфере. В-третьих, экономическое соревнование с Со-единенными Штатами и Японией складывалось в 90-е годы не в пользу ЕС. По темпам роста он от-ставал от США, а в области научно-технического прогресса - от обоих конкурентов. Главная цель пере-хода к ЭВС и евро заключается в том, чтобы преодолеть отрицательную динамику со-перниче-ства, но шансы Союза на успех скорее всего не выше, чем вероятность неудачи. В-четвертых, все более существенным нега-тивным фактором социального развития в боль-шинстве стран Союза, особенно в самых крупных странах - Германии, Франции, Великобритании и Италии, становятся неблагоприятные демогра-фические процессы. Это прежде всего крайне низкая рождаемость и как следствие - стагна-ция численности коренного населения и его прогрессирующее старение. Помимо от-носительного или даже абсолютного сокращения ресурсов рабочей силы, экономи-чески активному населению при-дется нести все большее налоговое бремя, чтобы обес-печивать приемлемый уровень жизни пенси-онерам. Вряд ли можно рассматривать как благо-приятную тенденцию и дальнейший рост иммиг-рации из неевропейских стран. Согласно расче-там, в ближайшие 25 лет 75% прироста населения в странах Западной Европы произойдет за счет международной миграции и более высокой рож-даемости в семьях мигрантов. Процесс социаль-ной и тем более культурной интеграции мигран-тов неевропейского происхождения протекает крайне медленно. Наконец, в первое десяти-летие XXI в. предсто-ит новое расширение Союза. У его порога стоят в ожидании 13 стран с общей численностью населе-ния в 170 млн. человек и производством ВВП на душу населения в пределах 25-70% от среднего уровня в ЕС. Пока никто из ответст-венных лиц не разъяснил, на какие затраты готов пойти Союз во имя расширения "единой Европы", но даже при скромной смете расходов экономическая и со-циальная цена принятия хотя бы части этих стран не может не быть весьма значи-тельной. Учитывая все это, перспективы дальнейшего раз-вития социальной полити-ки Союза можно было бы оценить как весьма неопределенные, а в луч-шем случае - умеренно оптимистические.
Страницы: 1, 2, 3
