Реализация новых подходов в управлении бюджетом при формировании федерального бюджета 2006 года
p align="left">В рамках концепции "управления результатами" бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) "бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования". Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов, эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.
Таким образом, реформирование бюджетного процесса предлагается осуществить по следующим направлениям:
а) реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета;
б) выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;
в) совершенствование среднесрочного финансового планирования;
г) совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;
д) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.
В рамках первого направления предусматривается приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.
Второе и третье направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.
Четвертое - основное - направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.
Пятое направление предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.
Как показывает международный опыт, для перехода к новой системе бюджетирования наряду с обеспечением устойчивой сбалансированности бюджета необходимы глубокие преобразования всей системы государственного управления. Форсированное ее внедрение может привести к ослаблению финансовой дисциплины, снижению подотчетности и прозрачности использования бюджетных средств, росту управленческих расходов, неоправданному усложнению бюджетного администрирования. Кроме того, предусмотренные этой системой методы и процедуры требуют практической отработки.
Исходя из этого, при формировании проектов федерального бюджета на 2005 и 2006 год предлагается провести эксперимент по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, не требующий внесения изменений в действующее бюджетное законодательство. В рамках данного эксперимента предполагается ежегодно выделять в составе расходов федерального бюджета ассигнования, подлежащие распределению на конкурсной основе между федеральными органами исполнительной власти и реализуемыми ими программами по результатам формализованной оценки представленных заявок, включающих в себя доклады о результатах и основных направлениях деятельности, а также иные материалы, позволяющие оценить результативность бюджетных расходов и качество управления бюджетными средствами. Первоначально объем ассигнований, распределяемый в рамках эксперимента, может составлять до 300 млн.рублей, в дальнейшем по мере накопления опыта применения новых методов бюджетного планирования и развития системы мониторинга результативности бюджетных расходов и качества управления бюджетными средствами его доля в общем объеме федерального бюджета может возрастать.
Предусмотренные настоящей Концепцией основные принципы и направления реформирования бюджетного процесса относятся к бюджетам всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
На федеральном уровне реализацию Концепции планируется осуществлять в рамках плана мероприятий Правительства Российской Федерации, основной позицией которого является разработка проекта федерального закона о внесении в Бюджетный кодекс Российской Федерации изменений, касающихся регулирования бюджетного процесса.
3. Общая характеристика проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год»
Проект федерального бюджета на 2006 год сформирован на основе разработанного и одобренного Правительством Российской Федерации перспективного финансового плана Российской Федерации на 2006 - 2008 годы.
Не завершена работа по подготовке Сводного доклада Правительства Российской Федерации о результатах и основных направлениях деятельности на 2006 - 2008 годы, что не позволило обеспечить необходимый уровень качества среднесрочного бюджетного планирования.
Проект федерального бюджета на 2006 год сформирован по расходам в сумме 4 270,1 млрд. рублей, по доходам - в сумме 5 046,1 млрд. рублей с профицитом в размере 776,0 млрд. рублей.
Доходы проекта федерального бюджета на 2006 год по сравнению с законодательно утвержденным объемом на 2005 год предусмотрено увеличить на 1 448,5 млрд. рублей, или на 40,3 %, по сравнению с ожидаемым исполнением - на 75,4 млрд. рублей. Их доля в ВВП составит 20,7 %, что ниже уровня ожидаемого в 2005 году (23,7 % ВВП), но выше законодательно установленного на этот год (19,2 % ВВП).
Доходы проекта федерального бюджета в 2006 году в значительной мере будут сформированы за счет налоговых доходов, доля которых составит 62,8 %.
Расходы проекта федерального бюджета на 2006 год по сравнению с их ожидаемым исполнением в 2005 году предполагается увеличить на 773,1 млрд. рублей, или на 22,1 % в номинальном выражении и на 11,3 % в реальном выражении.
Характерной особенностью является рост непроцентных расходов федерального бюджета по сравнению с ожидаемым уровнем на 24,4 % в номинальном выражении и на 13,4 % в реальном выражении, что значительно опережает прогнозируемые темпы экономического роста.
Наибольшую долю в непроцентных расходах федерального бюджета без учета ЕСН в 2006 году будут занимать расходы на социальную сферу - 32,3 % (32,3 % в 2005 году). Доля непроцентных расходов федерального бюджета на обеспечение внутренней и внешней безопасности государства в 2006 году составит 32,1 % (34,4 %), межбюджетные трансферты - 29,9 % (31,3 %), государственную поддержку отдельных секторов и отраслей экономики - 8,99 % (8,79 %).
Важной особенностью законопроекта является существенное увеличение расходов федерального бюджета на государственные капитальные вложения (318,3 млрд. рублей), на финансирование федеральных целевых программ (365,3 млрд. рублей), а также образование в составе федерального бюджета Инвестиционного фонда в объеме 69,7 млрд. рублей. Значительное увеличение расходов федерального бюджета в 2006 году требует существенного повышения эффективности и прозрачности использования бюджетных средств, их концентрации на направлениях, не оказывающих существенного влияния на ускорение инфляционных процессов.
