Государственная бюджетная политика и направления по ее совершенствованию
p align="left">Наконец, еще одна группа экономистов полагает, что все действующие на территории Российской Федерации бюджеты представляют в совокупности определенную бюджетную систему. Бюджетная система Российской Федерации представляет собой целостную совокупность бюджетов всех уровней, основанную на принципах построения бюджетной системы федеративного государства. Бюджетная система РФ является составной частью финансовой системы РФ и включает:§ 21 республиканский бюджет республик в составе РФ;
§ 55 краевых и областных бюджетов;
§ бюджеты 2 городов -- Москвы и Санкт-Петербурга;
§ 1 бюджет автономной области;
§ 10 бюджетов автономных округов;
§ 29 тысяч местных бюджетов (районные, городские, поселковые и сельские бюджеты).
Внутри данных систем авторы различают три уровня. При этом к первому, наряду с федеральным бюджетом, относят еще и "бюджеты федеральных государственных внебюджетных фондов", ко второму уровню -- все остальные бюджеты, кроме местных бюджетов, которые отнесены к третьему уровню.
Критический анализ можно было бы продолжить. Однако уже ясно, что в анализируемых формулировках бюджетной системы отсутствуют такие базовые понятия системного анализа, как определения ее элементов, систематизирующих связей и целевой функции. Без этого нельзя характеризовать какой-либо объект как систему, а в нашем конкретном случае анализируемые определения бюджетной системы скорее описывают лишь ее структуру и уровни управления.
Попытаемся разобраться с сущностью бюджетной системы и начнем с выяснения вопросов: что является ее элементами? Элементами бюджетной системы являются все юридические лица, получающие средства из любого уровня бюджета (федерального, регионального или местного). Такое выравнивание статуса бюджетополучателей вполне оправданно, т. к. по большому счету источником всех денежных потоков являются "бюджетонаполнители", включая налогоплательщиков, государственные и муниципальные унитарные предприятия, отчисляющие в бюджеты часть своей прибыли, и ряд других, которые отдают свои средства сначала государству, а уже затем, в зависимости от ежегодной целесообразности, они расщепляются на три уровня бюджетов. При этом организации, получающие бюджетные средства, не должно, по большому счету, интересовать, из какого конкретно уровня бюджета они к ним поступают, так как все они получают средства одних и тех же налогоплательщиков и должны финансироваться без какой-либо дискриминации, а лишь в зависимости от приоритетности стоящих перед ними задач по обеспечению стабильного развития государства, включая его субъекты. Неотнесение же к элементам бюджетной системы физических лиц можно объяснить, прежде всего, тем, что они получают средства не напрямую из соответствующего бюджета, а непосредственно через конкретное учреждение или организацию (например, пенсионеры -- через отделение пенсионного фонда, учителя -- через школы и т. д.).
В бюджетной системе имеется ряд элементов, являющихся ее ядром. Это -- Министерство финансов РФ, органы управления бюджетами субъектов РФ и местного самоуправления. Они генерируют информацию, на основе которой ассигнования, в конце концов, выделяются в определенном количестве конкретному бюджетному учреждению или организации. В указанное ядро поступают также данные от других элементов системы, т. е. существует и обратная связь, которая используется для коррекции финансового процесса.
Именно функционирование ядра бюджетной системы создает потоки средств и обеспечивает их движение к бюджетополучателям, т. е. создает системообразующие связи. При этом такие связи идут от ее ядра к элементам, а обратно должна поступать информация о выполнении конкретной работы, на реализацию которой государством были направлены деньги, т. е. сведения, характеризующие степень рациональности использовании финансов.
Целеполагающей функцией бюджетной системы, которая, наряду с ее элементами, ядром и системообразующими связями, создает данную систему, как раз и является выполнение роли механизма, обеспечивающего своевременное и точное поступление денежных средств для получения бюджетополучателями необходимого качества и количества людских и материальных ресурсов, требующихся для стабильного существования и развития государства, включая его субъекты и местное самоуправление.
Таким образом, бюджетная система -- это совокупность элементов -- бюджетополучателей, являющихся юридическими лицами, включая элементы, составляющие ее ядро (Минфин РФ и органы управления бюджетами субъектов РФ и местного самоуправления) и создающие системообразующие связи, т, е. движение денежных потоков к бюджетополучателям с целью своевременного и точного поступления необходимого качества и количества людских и материальных ресурсов, требующихся для стабильного существования и развития государства, включая его субъекты и местное самоуправление.
Необходимо также отметить, что бюджетная система:
§ незамкнутая, т. е. открытая: денежные средства поступают в нее извне от "бюджетонаполнителей", в т. ч. налогоплательщиков, и, в свою очередь, финансы из нее попадают в другие сферы; а кроме того, в бюджетную систему поступают и влияют на ее функционирование регулирующие сигналы от исполнительных, законодательных и судебных органов власти и из нее идет обратная связь в эти структуры, которая должна служить информационной базой для принятия новых или уточнения ранее принятых решений;
§ большая, т. е. состоит из нескольких подсистем: основной -- федеральной бюджетной подсистемы и 86 региональных бюджетных подсистем, которые, в свою очередь, состоят из нескольких десятков местных бюджетных подсистем;
§ иерархическая, т. е. взаимосвязь элементов указанных выше подсистем достаточно четко структурирована и функционирует в устойчивой зависимости от управляющих импульсов вышестоящей подсистемы, которая также подразумевает наличие определенной финансовой инфрастуктуры, обеспечивающей такое взаимодействие (банковский, страховой и фондовый секторы экономики);
§ фактически, даже при наличии в её составе нескольких подсистем, является единой, т. е. все её элементы -- бюджетополучатели -- в финансовом плане равнозначны по своему положению, и для равновесия и устойчивости система должна обладать качествами рационального саморегулирования и саморазвития;
§ предполагает, что субъекты РФ (республики в составе РФ, края и области) имеют равные бюджетные права и обязанности;
§ поскольку является открытой, постольку взаимодействует с другими системами: налоговой, банковской, страховой, фондовой и некоторыми другими;
§ в силу тесного взаимодействия с другими системами (см. выше) образует вместе с ними более сложную систему -- финансовую и входит в ее состав;
§ является базовой, т. е. образует ядро для финансовой системы, так как банковская, налоговая, страховая и фондовая системы могут функционировать только при наличии государства;
§ в рамках системы объединяются вышеперечисленные экономические интересы граждан только при наличии их доброй воли, т. е. политического согласия в обществе, которое, собственно, является предпосылкой существования любого государства;
§ одновременно выступает и объектом, и субъектом управления, т. е., с одной стороны, государство осуществляет регулирование ее функционирования, а с другой, она сама направляет развитие входящих в нее элементов -- бюджетополучателей.
Очевидно, что бюджетная и налоговая системы не только тесно взаимодействуют между собой, но во многом имеют одни и те же элементы. В связи с этим можно говорить о слиянии двух систем: бюджетной и налоговой. Тогда элементами такой объединенной системы становятся как "бюджетонаполнители", так и "бюджетополучатели", т. е. практически все юридические лица. Ядром данной системы станут Минфин РФ, Федеральная налоговая служба и их территориальные органы. В таком случае системообразующие связи -- это потоки бюджетных финансовых средств от налогоплательщиков к бюджетополучателям и обратно от бюджетополучателей к налогоплательщикам. А целевой функцией следует считать своевременный и полный сбор денежных средств, их рациональное распределение и перечисление для того, что обеспечить концентрацию людских и материальных ресурсов в конкретных бюджетных организациях или учреждениях для выполнения ими определенного объема работы с целью создания предпосылок стабильного существования и развития государства, включая его субъекты и местное самоуправление. По нашему мнению, правильнее всего назвать такую систему большой бюджетной системой. Это вполне оправданно, так как, во-первых, налоговая система, играет подчиненную роль по отношению к бюджетной системе, а во-вторых, чтобы отличать её от просто бюджетной системы.
1.3 Бюджетный процесс
Согласно Бюджетному кодексу РФ, бюджетный процесс -- это регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.
Согласно ст. 169 Бюджетного кодекса РФ, составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов.
Не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году, Федеральному собранию РФ направляется Бюджетное послание Президента РФ, где определяется бюджетная политика на очередной финансовый год.
