Формирование устойчивой бюджетной системы региона (на примере Ханты-Мансийского автономного округа - Югры)
p align="left"> В свете развития мирового финансового кризиса федеральный центр продолжает политику централизации доходов. Так, федеральным законом от 22 сентября 2009 № 218 - ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ» СЗ РФ. - 2009. - № 39.- Ст.4532. региональная ставка налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья с 1 января 2010 года будет полностью подлежать зачислению в федеральный бюджет.Де-факто ни региональные бюджеты, ни местные бюджеты не получили финансовую самостоятельность. Более того, несоответствие доходных источников делегируемым обязательствам привело к тому, что формирование бюджетов нижестоящего уровня невозможно без финансовой помощи бюджета вышестоящего уровня бюджетной системы России. Исключение составляют лишь регионы-доноры.
Так, доля межбюджетных трансфертов в 2007 году из федерального бюджета в доходах консолидированных бюджетов составила 12,9%, в 2006 году-15,3% .Ситуация по субъектам федерации различна. В 10 регионах доля межбюджетных трансфертов составляет более 60% , в 7 регионах - менее 5%. На долю получателей дотации из федерального бюджета в 2007 году приходилось около 53% от общих доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ. На долю субъектов РФ, не получающих указанные дотации, приходится соответственно 47% от общих доходов. Бюджеты муниципальных образований также дотационны. В среднем по России за 2007 год данный показатель имеет следующие значения: бюджет городских округов-44%, бюджет муниципальных районов и сельских поселений- 70,8% и 67,3% соответственно. См: Пикман Л. Устойчивость бюджетов субъектов РФ (электронный ресурс)- режим доступа: http//bujet.ru/article/50159. php Представленная картина явно свидетельствует, что деятельность почти всех администраций муниципальных бюджетов свелась к банальному «выбиванию» дотаций из вышестоящего бюджета. См: Иванов А. Участь дотационной территории не прибавляет дееспособность //Новости Югры . 2009. - 12 февраля. №19. С.6
Следует заметить, что сегодня субъекты РФ разнятся по уровням социально - экономического развития в 53 раза! Это невиданная в мировой практике федерализма и реформирования государственных экономических и политических систем ситуация, которая означает, что в России не работают адекватные механизмы государственного регулирования территориального развития. См: Селиверстов В.Е. Мифы и рифы территориального развития и региональной политики России.//Регион: экономика и социология. Журнал. 2008. №2. С.195
В соответствии с нормами БК РФ, НК РФ, федеральным законом от 24 ноября 2008 № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов», бюджетообразующими налогами для субъектов РФ являются налог на прибыль, налог на доходы физических лиц. Собираемость данных налогов определяется социально-экономической ситуацией. От того, насколько подвержены изменению социально-экономические условия, зависит потенциальная устойчивость бюджетов регионов.
Положительным результатом в реализации задач реформирования межбюджетных отношений можно признать закрепление БК РФ постоянных нормативов отчислений от федеральных налогов между уровнями бюджетной системы, что явилось стабилизирующим фактором в доходах бюджетов в этой части поступлений.
Подводя итог вышесказанному, можно сформулировать основные принципы межбюджетных отношений в Российской Федерации по текущему моменту.
1.Субъекты РФ не наделены правом автономного введения региональных налогов. Законом субъекта могут быть введены лишь те региональные налоги которые уже установлены федеральным законодательством.
2. Доли расходов федерации и её субъектов не равны в консолидированном бюджете. Право федерации на больший доход и ее исключительное право на перераспределение налоговых и неналоговых доходов между уровнями бюджетной системы позиционируются целью финансового выравнивания территорий как приоритетной.
3. Субъекты РФ не равноправны в осуществлении своих бюджетных полномочий, степень их самостоятельности в региональном бюджете зависит от бюджетной и налоговой политики федерального центра.
4. Ограничение финансовых полномочий субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным центром, расширение полномочий во взаимоотношениях с бюджетами муниципальных образований.
5. Отсутствует представительство интересов субъектов РФ в отношении принятия федерального закона о федеральном бюджете в целом, распределения средств федеральных фондов регионального развития См: Филлипова Н.А.: Реформирование межбюджетных отношений в России: конституционно - правовые аспекты, согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов в сфере публичных финансов// Российский юридический журнал. 2009. №2 (65). С. 103..
Выбор механизма реализации государственной политики регулирования межбюджетных отношений зависит от сочетания двух взаимодополняющих тенденций. С одной стороны, сотрудничество и конкуренция между региональными органами власти на условном рынке социальных услуг, с другой стороны, выравнивание условий, необходимых для конкуренции с обязательным обеспечением на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов. В связи с этим возникает необходимость в разработке дифференцированной системы взаимоотношений центра и регионов, согласно которой для первой группы регионов создать условия, приемлемые для конкуренции, для второй - группы условия, побуждающие к сотрудничеству на основе активизации стимулирующей функции межбюджетных отношений. Тем самым государственная политика регулирования межбюджетных отношений должна способствовать нахождению оптимального баланса между объективно необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности регионов и созданием стимулов для социально-экономического развития территорий.
1.3 Бюджетная устойчивость как качественная характеристика состояния бюджетной системы субъекта федерации
Положение бюджетов субъектов Российской Федерации в условиях развития бюджетного федерализма делает чрезвычайно актуальной проблему финансовой самостоятельности и обеспечения устойчивости бюджетов.
Устойчивость регионального бюджета можно сформулировать как «состояние бюджета, при котором обеспечивается нормальное функционирование субъекта публичной власти, реализация всех закрепленных за ним полномочий на основе полного своевременного финансирования предусмотренных по бюджету расходов, включая погашение и обслуживание внутреннего и внешнего долга». См: Финансово - кредитный энциклопедический словарь// Колл. Авторов; Под общей ред. А.Г. Грязновой. - М.:Финансы и статистика. 2002. - С.994
Таким образом, важным направлением деятельности органов региональной власти является обеспечение своей платежеспособности.
Платежеспособность субъекта власти зависит от таких факторов, как:
1. соотношение доходов и расходов бюджета (дефицит бюджета);
2. соответствие по времени в рамках бюджетного года поступлений в бюджет и его расходов (ликвидность бюджета);
3. возможность органов власти по мобилизации средств на финансовом рынке с последующим погашением взятых обязательств (кредитоспособность органов власти);
4. наличие резервов для преодоления возникающих кассовых разрывов и погашения взятых на себя обязательств;
5. возможность органа власти оказывать влияние на структуру и объемы доходов и расходов бюджета (самостоятельность бюджета);
6. эффективное управление финансами со стороны органа власти.
Наличие собственных доходных источников, независимость от финансовой помощи со стороны вышестоящего бюджета, а также возможность самостоятельно определять объемы и направления расходования средств бюджета является необходимым условием обеспечения платежеспособности.
Соблюдение принципа самостоятельности бюджета позволяет обеспечить органу власти:
1.возможность влияния на структуру доходной части своего бюджета и формирование налогового контингента;
2.независимость от объемов и своевременности поступления финансовой помощи из вышестоящего бюджета;
3.повышение ответственности за принимаемые решения.
Повышение самостоятельности и ответственности органов власти должно сопровождаться улучшением качества управления финансами со стороны органов власти так как платежеспособность субъекта власти тесно связана с тем, насколько точно и правильно составлен бюджет и спланированы его показатели, насколько профессионально принимаются решения об источниках покрытия дефицита бюджета, насколько адекватно и своевременно органы власти получают информацию об исполнении бюджета. Допущение ошибок в процессе составления или исполнения бюджета может привести к снижению платежеспособности субъекта власти, что может привести к невыполнению органом власти ряда своих полномочий.
Важным критерием устойчивости бюджета является полнота и своевременность реализации полномочий органами власти. При этом степень реализации полномочий определяется осуществлением не только текущих расходов бюджета, но и капитальных, которые должны обеспечить требуемый для данной территории качественный уровень жизни и деятельности- в социально-культурной и жилищно-коммунальной сфере, здравоохранении, образовании.
В зависимости от времени погашения обязательств, от динамики развития экономики территории, состояния и структуры активов органов власти устойчивость бюджета в разные периоды может быть различной. В зависимости от отрезка времени, на котором определяется данный показатель можно выделить следующие периоды устойчивости бюджета:
1. текущий (в течение бюджетного года);
2. среднесрочный (период 2-5 лет);
3. долгосрочный (5 и более лет).
Необходимость такого разделения обусловливается различием задач, решаемых при определении устойчивости бюджета.
Текущая устойчивость бюджета необходима при рассмотрении вопросов преодоления кассовых разрывов, поддержания бюджетной сбалансированности внутри года, принятия оперативных решений в случае колебания экономической конъюктуры. Текущая устойчивость определяется, как правило, для уже утвержденного бюджета, и основными факторами, ее определяющими, являются: внутрибюджетная сбалансированность, наличие источников покрытия кассовых разрывов и покрытия дефицита бюджета.
При рассмотрении устойчивости в среднесрочном периоде на первый план выходит возможность обеспечения сбалансированного развития территории и реализации проводимой экономической и финансовой политики. Как правило, на данном этапе требуются значительные расходы для формирования основ экономики региона в долгосрочном периоде, тогда как отдача от осуществленных вложений наступает позже. Данный период характеризуется такими показателями, как кредитоспособность и текущая платежеспособность, и необходим, прежде всего, самому органу власти для определения источников финансирования развития территории, а также потенциальным кредиторам, оценивающим возможность органов власти полученных кредитов. Среднесрочная устойчивость бюджета имеет большое политическое значение, позволяя давать оценку деятельности органов власти.
Долгосрочная оценка устойчивости бюджета, прежде всего, важна при определении стратегии развития территории, что позволяет снизить зависимость от негативных факторов, влияющих на текущее состояние бюджета и определить направления повышения его устойчивости. При этом данная оценка позволяет рассматривать варианты перспективного развития территории в увязке с устойчивостью ее бюджета. На данном этапе многое зависит от качества бюджетного планирования и прогнозирования, которые должны учесть влияние проводимой финансовой политики на будущее состояние бюджета.
Несмотря на выделение трех периодов устойчивости, критерии для определения устойчивости остаются постоянными - это способность бюджета в условиях вероятных изменений внешней среды обеспечить полное и своевременное выполнение органами власти полномочий и покрытие взятых на себя обязательств.
В настоящее время отсутствует методика комплексной оценки финансовой устойчивости бюджетов субъектов федерации, муниципальных образований, включающая систему взаимосвязанных показателей, критериев, количественной оценки факторов.
Существующие методологические подходы в Российской Федерации к оценке финансовой устойчивости бюджетов, как правило, основываются на научных идеях, изложенных в работах профессора Санкт-Петербургского университета М.В. Романовского, исследованиях Всероссийского заочного финансово-экономического института (г. Москва) "Методические рекомендации по формированию и исполнению муниципальных бюджетов с целью обеспечения комплексного социально-экономического развития муниципальных образований разных типов", в приказе Минфина Российской Федерации "О порядке оценки кредитоспособности и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" от 18.02.2003 № 41, а так же в работе С. Синельникова, А. Золотаревой, И. Трунина, И. Толмачевой, А. Юдина "Муниципальные финансы в бюджетной системе России". Кроме этого, научные идеи в данном направлении изложены в диссертациях на соискание ученой степени: С.Каратаева «Устойчивость бюджетов субъектов РФ и пути ее повышения» Каратаев С.М. Устойчивость бюджетов субъектов РФ и пути ее повышения// Диссертация на соискание спепени канд. эконом. Наук. - Российская государственная библиотека.2003. -220с. Т.Дорониной «Финансово-экономическое обеспечение устойчивости региональных бюджетов». Доронина В.А. Финансово - экономическое обеспечение устойчивости региональных бюджетов.// Диссертация на соискание степени канд. эноном. Наук. - М.2000. -225 с.
