Борьба с отмыванием денег
Важным вопросом является разделение полномочий и ответственности
между контролирующими организациями. В разных странах административная
система борьбы с отмыванием денег построена по-разному, в зависимости от
общих принципов регулирования и контроля, конкретных задач по борьбе с
отмыванием средств. В этом контексте несомненный интерес представляют
наиболее типичные схемы административного обеспечения борьбы с отмыванием
денег, их достоинства и недостатки.
В отдельных странах информация о подозрительных сделках сразу
передается от регулирующих государственных или правительственных
организаций в правоохранительные органы, которые проводят ее анализ,
предпринимают необходимые расследования и передают дело, в случае
необходимости, в суд. Эта система достаточно проста, поскольку не требует
коренных изменений в административной системе страны, создания каких-либо
новых организаций. Вместе с тем, вся огромная и чрезвычайно важная работа
по борьбе с отмыванием денег, включая сбор и анализ огромного массива
финансовой информации, ложится на плечи существующих организаций, имеющих и
другие задачи, помимо борьбы с отмыванием денег. На практике это редко
позволяет поставить такую борьбу на систематическую основу, наладить
эффективную систему предотвращения отмывания денег в целом.
В США значительная часть работы по сбору и анализу информации, а
также проведению расследований в отношении подозрительных сделок также
обеспечивается контролирующими финансовые институты организациями. Наряду с
этим особую роль в борьбе с отмыванием денег играет Федеральное бюро
расследований, которое выполняет роль своеобразного зонтика и координатора
действий в этой сфере.
Разделение полномочий регулирующих органов в США, касающихся
проведения расследований по отмыванию денег, увязано с правами по
расследованию преступной деятельности, лежащей в основе такого отмывания.
Служба внутренних доходов расследует дела, связанные с налогами и Законом о
банковской тайне, Таможенная служба – с контрабандой, экспортно-импортными
операциями и Законом о банковской тайне, Администрация по контролю за
соблюдением законов о наркотиках – дела, касающиеся торговли наркотиками. В
1990 г. с целью более четкого разграничения ответственности Министерство
юстиции подписало Меморандум о договоренности с Министерством финансов и
Почтовой службой, в котором определялись сферы деятельности этих трех
организаций в расследовании дел об отмывании денег.
Подход ФБР к борьбе с отмыванием денег отличается от подхода
большинства других федеральных правоприменительных органов. ФБР делает упор
не просто на изъятии преступных доходов или активов, а на обнаружении и
ликвидации преступной организации или лиц, занимающихся отмыванием денег.
Расследования ФБР осуществляются по двум основным направлениям:
1. операционно-техническое направление ориентировано на выявление
участников преступной группировки, раскрытие их инфраструктуры и схемы
и, в конечном счете, – на арест преступников;
2. экономико-финансовое направление ориентировано на документальное
подтверждение операций, выявление банковских счетов и финансовых
посредников, а также общей структуры коммерческой или финансовой сети,
используемой преступной организацией.
Американская система борьбы с отмыванием денег создает определенные
трудности при проведении расследований, поскольку ФБР достаточно активно
вмешивается в деятельность финансовых и правоохранительных органов, что
вызывает недовольство последних и определенное дублирование функций.
Деятельность ФБР также опасна с точки зрения нарушения прав граждан и
организаций, поскольку мощный арсенал средств и изощренные методы работы
позволяют особенно глубоко проникать в личную жизнь. Лишь определенные
сферы деятельности ФБР при расследовании дел об отмывании денег подлежат
контролю. Так, в соответствии с существующими правилами секретных операций
применяемые в ходе расследования методы рассматриваются Комитетом по
анализу секретных операций при расследовании уголовных дел (CUORC),
состоящим из старших должностных лиц ФБР и Министерства юстиции.
Вместе с тем американская административная система борьбы с
отмыванием денег показала себя во многих случаях достаточно эффективной,
поскольку именно широкие полномочия, финансовый, технический и кадровый
потенциал ФБР позволяют обеспечить быстрый и комплексный сбор и анализ
информации и проведения расследования. Кроме того, ФБР в ходе расследований
широко использует технику проведения секретных операций, не доступную для
других организаций.
В ряде стран созданы специальные организации, занимающиеся вопросами
борьбы с отмыванием денег. Например, в Канаде это – Центр по анализу
финансовых операций и отчетов (Financial Transaction and Report Analysis
Center), Японии – Японский офис финансовой разведки (Japanese financial
intelligence office, JAFIO), Греции – специальный Комитет по борьбе с
отмываем денег, в Аргентине – Комитет по финансовой информации (Financial
Information Unit, UIF), Бразилии – Совет по контролю за финансовой
деятельностью (Council for Financial Activities Control, COAF). В Мексике
существуют две специальных организации – Генеральный директорат для
расследования трансакций (Attached General Directorate for Transaction
Investigation, DGAIO) и Агентство по борьбе с отмыванием денег (Credit and
the Аnti-money Laundering). Эти организации часто называют "финансовой
разведкой" и им принадлежит очень важная роль в борьбе с отмыванием денег.
В задачи этих организаций входит сбор и анализ поступающей от финансовых
органов информации, ее расследование, передача дел правоохранительным
органам о сделках, которые могут быть связаны с отмыванием денег.
В состав руководства "финансовых разведок" входят представители
важнейших финансовых институтов стран (экономических и финансовых
министерств, главных банков, бирж). Кроме того, под их крышей объединены
представители разных профессий: экономисты, юристы, налоговики,
таможенники, бухгалтеры и аудиторы. Фактически подобные организации
координируют деятельность разных ведомств.
"Финансовые разведки" имеют разные формы и полномочия. В ряде стран
они являются административными/промежуточными органами, в других случаях
они представляют собой полицейские или юридические власти или их сочетание.
В результате подобные организации создаются под эгидой разных организаций.
Например, в Греции – при Министерстве финансов, в Аргентине – при
Министерстве юстиции и прав человека, в Мексике – Генеральный директорат
функционирует при Секретариате финансов, а Агентство по борьбе с отмыванием
денег - при Офисе Генерального прокурора. Опыт стран, имеющих "финансовые
разведки", показывает, что их работа эффективна только при наличии
соответствующей юридической базы, и эффективной системы сбора и
предоставления финансовой информации, идентификации клиентов финансовых
организаций.
Способы передачи информации в "финансовые разведки" в разных странах
существенно влияют на эффективность их работы. Например, если финансовые
институты и регулирующие их органы напрямую передают информацию о
подозрительных сделках в "финансовые разведки", шансы быстро обнаружить и
обезвредить преступные группировки существенно повышаются. Если же от
финансовых институтов или работающих в них лиц требуется передавать
информацию "по инстанциям": сначала в контролирующие их органы, а от них –
в "финансовые разведки", анализ информации и проведение расследований
замедляются и становятся менее эффективным. В свою очередь, система
работает более эффективно, если запросы на получение информации со стороны
"финансовых разведок" поступают в финансовые институты напрямую, а не через
контролирующие их финансовые органы.
Выбор страной тех или иных административных средств борьбы с
отмыванием денег обусловлен, в первую очередь, особенностями системы
управления в целом. Вместе с тем любые меры в этой области будут
неэффективны без сотрудничества со стороны самих финансовых институтов. Это
предполагает разработку финансовыми институтами собственных программ по
предотвращению отмывания денег, включая:
разработку внутренних стратегий, процедур и внутреннего контроля, в том
числе порядка назначения руководящих должностных лиц по проверке соблюдения
законности, и соответствующего порядка вновь приминаемых служащих,
позволяющего обеспечить высокий уровень их благонадежности;
программу непрерывного обучения служащих;
