Избирательная система РФ - (диплом)

p>4. 3. Законы субъектов Российской Федерации как источники избирательного права. Если федеральные законы с различной степенью полноты регулируют выборы во все органы государственной власти и местного самоуправления в стране, то законы субъектов Российской Федерации устанавливают порядок выборов только в органы государственной власти субъектов Федерации и в органы местного самоуправления. Важными источниками избирательного права субъектов Российской Федерации являются конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. В этих нормативных правовых актах, являющихся основополагающими для всей системы законодательства субъектов Российской Федерации, закрепляется ряд важнейших норм избирательного права: определяется срок полномочий выборных органов государственной власти, порядок назначения выборов в органы государственной власти и в органы местного самоуправления, а также условия осуществления гражданами Российской Федерации пассивного избирательного права при выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В ряде конституций и уставов субъектов Российской Федерации содержится специальная глава "Избирательная система'", в которой наряду с решением вышеуказанных вопросов в общей форме формулируются принципы проведения выборов на территории субъекта Российской Федерации. 1 [1 См. , например: Конституция Республики Татарстан // Конституции республик в составе Российской Федерации: Сб. документов / Госдума. М. , 1995. Вып. 1. С. 206—236. ] Следует отметить, что Конституционным Судом Российской Федерации рассматривались дела о соответствии конституций ряда республик (Хакасия, Башкортостан) Конституции Российской Федерации. Как правило, указанные дела касались вопросов осуществления пассивного избирательного права. В настоящий момент система избирательных законов каждого субъекта Российской Федерации, как правило, состоит из законов о выборах законодательного (представительного) органа государственной власти, о выборах главы исполнительного органа государственной власти (губернатора, главы администрации, президента), о выборах депутатов представительного органа местного самоуправления и о выборах главы муниципального образования. Зачастую вместо двух последних законов принимается один общий закон о муниципальных выборах. В ряде субъектов Российской Федерации приняты законы об избирательной комиссии субъекта Федерации, о гарантиях избирательных прав граждан. Некоторые субъекты Российской Федерации провели кодификацию своего избирательного законодательства. В частности, избирательные кодексы приняты в Воронежской и Свердловской областях.

4. 4. Акты местного самоуправления как источники избирательного права. Актами местного самоуправления может определяться содержание ряда избирательных процедур при проведении выборов в органы местного самоуправления. Эти акты принимаются в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Установление избирательных процедур актами органов местного самоуправления основано на статье 131 Конституции Российской Федерации, согласно которой население соответствующих территорий имеет право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, то есть решение о конкретном составе выборных органов местного самоуправления может быть принято только на местном уровне. Согласно статье 8 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”1 [1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506. ] в уставах муниципальных образований определяется структура и порядок формирования органов местного самоуправления, а также срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Под порядком формирования органов местного самоуправления следует понимать определение того, какие органы местного самоуправления избираются непосредственно населением, а какие - формируются иным способом. Регулирование муниципальных выборов относится к ведению муниципальных образований не в полном объеме, так как согласно статье 23 указанного Федерального закона порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов Российской Федерации. Состав избирательных процедур, подлежащих регулированию актами местного самоуправления, устанавливается федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Так, Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусматривает, что порядок составления списков избирателей устанавливается "настоящим Федеральным законом, федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований" (ст. 18). Согласно статье 23 данного Федерального закона, законом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления может быть предусмотрена деятельность территориальной избирательной комиссии на постоянной основе. Федеральный закон, как правило, допускает регулирование тех или иных избирательных процедур уставами муниципальных образований. Это связано с тем, что устав является основным нормативным правовым актом муниципального образования. Это достаточно стабильный источник муниципального права. Уставы подлежат государственной регистрации в соответствии со статьей 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Важность избирательных процедур для осуществления местного самоуправления предопределяет их регулирование уставами муниципальных образований.

    4. 5. Нормативные акты избирательных комиссий.

Федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации некоторые избирательные комиссии (как правило, это Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации) наделяются правом принимать инструкции и некоторые иные нормативные акты. Так, статьей 22 федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлено, что Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в пределах своей компетенции вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения настоящего Федерального закона, а в случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами и федеральными законами, также инструкции по вопросам единообразного применения соответствующих федеральных конституционных законов и федеральных законов. Таким образом, в отличие от ранее рассмотренных источников избирательного права, нормативные акты имеют несколько иное назначение: они не создают новых избирательных процедур, а их принятие направлено на обеспечение единообразного применения соответствующих законов. Однако в ряде случаев, когда в законах содержится прямая отсылка на то, что определенные отношения регулируются актами избирательных комиссий, можно утверждать, что данные акты являются подзаконными источниками избирательного права. Так, в статье 47 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" сказано: "порядок публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях.... устанавливается Центральной избирательной комиссией Российской Федерации с участием государственных органов, обеспечивающих соблюдение конституционных прав и свобод в области массовой информации". В соответствии с этим и некоторыми другими положениями указанного Федерального закона Центральная избирательная комиссия Российской Федерации приняла Инструкцию о порядке предоставления эфирного времени на каналах государственных телерадиокомпаний избирательным объединениям, избирательным блокам, кандидатам в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях с государственным участием. Статья 21 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"1 [1 Сборник законодательных и иных правовых актов по вопросам выборов в федеральные органы государственной власти и референдума Российской Федерации. М. : Весь Мир, 1997. С. 487. ] гласит: "Решения и акты избирательных комиссий, комиссий референдума, принятые в пределах их компетенции, установленной настоящим Федеральным законом, федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума".

    5. История развития избирательной системы России

5. 1. Выборы в Государственные думы и Учредительное собрание в 1906-1917 годах. Участие населения (или значительной его части) в формировании выборных органов государственной власти имел для государственно-политического развития России поистине колоссальное значение. В том или ином виде выборы в России проводились еще в Х веке (выборы части членов Боярской думы, формирование церковных Поместных соборов, выборы царя в 1613 г. , выборы органов земского и городского самоуправления в XIX в. и т. д. ), но они не имели общегосударственного значения и не были направлены на формирование представительных органов государственной власти. 2 [2 Верт Н. История советского государства. 1900—1991. М. , 1992. С. 43—48; ] В этом качестве российская избирательная система существует немногим более восьмидесяти лет и факт ее возникновения связан с созданием первой Государственной думы. По первоначальному проекту - Манифесту от 6 августа 1905 года (изданному в период нарастания революционных событий 1905-1907 гг. ) - Государственная дума создавалась как "особое законосовещательное установление". Правовой основой первых ее выборов стало Положение о выборах, утвержденное императорским указом одновременно с Манифестом о ее создании. 3 [3 Полое Собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. Т. XXV. Отд. 1. № 26656. ] Согласно этому акту право избирать не было всеобщим. Статья 6 Положения исключала из числа избирателей женщин, лиц моложе 25 лет, обучающихся в учебных заведениях, военнослужащих армии и флота, состоящих на действительной военной службе, "бродячих инородцев" и иностранных подданных. Таким образом, законодательно вводился довольно высокий возрастной ценз, половой ценз и ценз оседлости. Из политической жизни страны исключались армия и студенчество, в среде которых в условиях продолжавшейся русско-японской войны были наиболее сильны антиправительственные настроения. Следует отметить, что перечисленные цензы в этот период действовали в большинстве развитых стран мира. Правда, женщины с высоким материальным положением в России как бы косвенно могли участвовать в выборах, реализуя это право через близких родственников (мужей, сыновей). Вообще передача права на участие в выборах - явление, довольно редко встречающееся в избирательном праве других государств, так как оно противоречит основному принципу выборов, заключающемуся в личном волеизъявлении гражданина (подданного), - характерна для избирательной системы Российской империи. Не только женщины могли предоставлять свои имущественные цензы мужьям и сыновьям, но и сыновья по уполномочию отцов могли участвовать в выборах вместо них, пользуясь отцовским имущественным цензом. В результате основным субъектом избирательного права в России становилось не персональное лицо, отвечающее требованиям имущественного ценза, а представитель семьи, располагающий формально необходимым по закону имуществом. Кроме того, права участия в выборах лишались лица, совершившие корыстные преступления, преступления против собственности, признанные несостоятельными должниками. При этом избирательных прав лишались не все должники, а лишь те, несостоятельность которых была вызвана их собственными "виновными действиями". Однако в силу того, что в российском уголовном праве действовал принцип презумпции виновности, достаточно было подозрения в совершении конкретным лицом указанных деяний для пожизненного лишения его избирательных прав. То же касалось и лиц, исключенных по этическим соображениям из соответствующего сословия (лишение священника духовного сана, исключение из общества или дворянского собрания и т. д. ). Однако в избирательной системе России наряду с явно репрессивными действовали и весьма демократические ограничения. Например, лица, занимающие полицейские должности, а также должности губернатора, вице-губернатора, градоначальника, и их помощники также лишались права голоса в той местности, по которой они занимали соответствующую должность. Причем если полицейские не вписывались в состав ни одной курии (группы избирателей), то перечисленные должностные лица, наоборот, занимали в них главенствующее положение и своим выбором могли существенно повлиять на исход всего голосования. Деление на курии было заимствовано из положений земской избирательной реформы 1864 года. В основу деления был положен имущественный ценз. С точки зрения участия в выборах все население России было разделено на четыре курии: землевладельцев (крупных помещиков); городских избирателей (лиц, владеющих недвижимостью в городе или торгово-промышленным предприятием); волостных и сельских обывателей (крестьян-домохозяев); рабочих. Наибольшее число депутатов Государственной думы представляли курию землевладельцев. Уполномоченные от этой части подданных избирались на так называемых предварительных съездах путем суммирования всей земли и иного имущества лиц, явившихся на съезд. При этом количество уполномоченных, избранных предварительным съездом, определялось числом полных избирательных цензов, представленных его участниками. В связи с этим количество непосредственно участвующих в съездах землевладельцев при выборах в третью Государственную думу в 51 губернии европейской части России более, чем в пять раз превышало количество уполномоченных, избиравшихся от второй половины курии землевладельцев, в то время как уполномоченные представляли количество избирателей, более чем в девять раз превышающее число первых. Общее же численное неравенство нормы представительства внутри одной курии за счет применения имущественного ценза было больше, чем в 45 раз. Таким образом, несмотря на то, что рассматриваемая избирательная система являлась частью широкомасштабной реформы государственного устройства страны, в ней в ходе формирования наиболее надежной для российского политического режима курии землевладельцев сохранялась историческая преемственность прежнего феодально-патриархального режима. Следующую избирательную курию составляли городские избиратели, избиравшие своих уполномоченных на двух съездах. В первом съезде участвовали лица, владеющие в течение года на праве собственности или пожизненного владения в пределах городских поселений недвижимым имуществом стоимостью (в зависимости от категории населенного пункта) от 300 до 3 тыс. рублей, а также лица, владеющие в пределах уезда торгово-промышленным предприятием, с которого они уплачивали налог не менее 50 рублей в год. Во втором съезде участвовали лица, владеющие не менее года отдельной квартирой или выплачивающие квартирный налог, а также лица, не менее года выплачивающие промысловый налог или находящиеся на государственной, городской или земской службе. Здесь возникает новая тенденция, отличающая эту группу избирателей от участников губернских съездов землевладельцев: ценз оседлости не менее года. Третья курия - волостных или сельских обывателей (проще говоря - крестьян) - в избирательном процессе была представлена через съезд уполномоченных от волостей, формируемый в составе двух выборных от каждого волостного схода. Выборные избирались из числа крестьян-домохозяев, отвечающих следующим требованиям: они должны принадлежать или быть приписанными к составу сельских обществ данной волости, владеть в ней на правах собственности землей и лично вести на ней хозяйство. На них распространялся ценз оседлости, не менее года. То обстоятельство, что уполномоченных выбирали из числа крестьян-домохозяев, лишало значительную часть крестьян избирательных прав. Наибольшее число избирателей представляли выборщики последней - рабочей курии. Причем поскольку революционные настроения в рабочей среде были наиболее сильны на крупных заводах с большой концентрацией рабочей силы, то по числу выборщиков они были приравнены к мелким предприятиям (от предприятий с числом работников от 50 до 1000 и менее 50 избиралось по одному выборщику). Правда, ценз оседлости для этой категории избирателей был меньше и составлял шесть месяцев. В исторической литературе советского периода с опорой на марксистско-ленинское учение о классовой борьбе неравноправие в отношении работников мелких, средних и крупных предприятий объяснялось тем, что на крупных предприятиях повышается интенсификация труда, растет степень эксплуатации человека человеком, а концентрация рабочего класса неизбежно ведет к его консолидации и росту революционного сознания. Но никто не пытался объяснить противоречия между статьей 9 Положения о выборах, устанавливающей неучастие в выборах лиц женского пола, и статьей 44, учитывающей при выборах половое деление только на предприятиях, где работает до одной тысячи человек, а там, где работает больше, - нет. Видимо, этот феномен можно объяснить только наличием в России крупных текстильных предприятий с преимущественно женским составом работников, играющих большую роль в экономике, которых было невозможно лишить элементов участия в политической жизни страны. От описанной общей схемы выборов делалось много отступлений. Так, в семи городах - Петербурге, Москве, Варшаве, Киеве, Лодзи, Одессе и Риге выборы были не косвенные, а прямые. В этих городах выборы депутатов Государственной думы, согласно статье 133 Положения, производились закрытой подачей голосов посредством записок. Основной избирательной единицей являлись избирательные собрания, объединявшие избирателей по разрядам. В основу деления на разряды также был положен имущественный ценз и наличие недвижимости в городе (ст. 42). В особую избирательную единицу было выделено православное население Люблинской и Седлецкой губерний, по одному депутату в Думу отдельно избирали Кубанское, Терское, Забайкальское и Уральское казачьи войска, а Амурское и Уссурийское войска выбирали одного депутата совместно. Помимо общего правила, позволяющего делить выборщиков в уездах по национальному признаку, Положение о выборах устанавливало особые правила учета национального фактора на конкретных территориях. В частности, все губернии, области и округа Кавказа для выборов делились на шесть избирательных округов, причем один из них составляло русское население. Каждый округ выбирал по одному депутату Государственной думы. В Виленской и Ковенской губерниях образовывалось не одно губернское собрание, как во всех остальных, а два, в том числе - одно от русского населения. В особом порядке избирались четыре депутата от населения Великого княжества Финляндского: выборы производились финляндским сеймом из числа лиц, имеющих право участвовать в выборах в сейм. Хотя выборы в Государственные думы осуществлялись по мажоритарной системе, существенное значение для их характеристики имел их партийный состав. Вскоре после провозглашения Манифестом 17 октября 1905 года свободы союзов в России действовало свыше 100 политических партий. По социально-классовому составу 4 партии были монархическими, 38 - буржуазными консервативного и либерального направлений и 45 - мелкобуржуазными. Уже в первой Государственной думе число беспартийных депутатов составило менее 22 процентов. С точки зрения партийной принадлежности из 478 депутатов 179 (37, 4%) представляли партию кадетов, 63 (13%) -автономистов, 16 (3, 3%) - октябристов, 97 (20, 3%) - трудовиков и 18 (3, 7%) – социал-демократов. Таким образом, депутаты оказались разделены по фракциям, но ни одна из них не получила в Думе абсолютного большинства. При этом ведущее положение в ней занимала фракция конституционных демократов, отстаивавшая в Думе идею ликвидации помещичьего землевладения и преобразования России в парламентскую монархию. Ни на то, ни на другое самодержавие пойти не могло и через 72 дня после созыва разогнало первую Государственную думу. Выборы каждой последующей Думы проводились на основе нового Положения о выборах, утверждаемого Императором и вводившего все новые и новые ограничения избирательных прав. Однако во второй Госдуме депутаты, учитывая опыт предшествующей, объединились в блоки, включающие представителей нескольких политических партий. Из 490 депутатов правые - черносотенцы и октябристы - занимали 97 мест (19, 8%), беспартийные - 22 места (4, 5%), либералы во главе с кадетами - 156 мест (31, 8%), так называемые прогрессисты - 35 мест (7, 1%) и левые (социал-демократы, социалисты-революционеры, народные социалисты и трудовики) - 180 мест (36, 8%). По объективной оценке В. И. Ленина, вторая Дума оказалась левее первой. Как результат - она продолжила курс своей предшественницы, направленный на бойкот правительства, и вскоре разделила ее судьбу. Третья Госдума вошла в историю России как наиболее реакционная по своему составу: из 442 депутатов крайне правым досталось 50 мест (11, 3%), националистам - 26 (5, 9%), умеренно правым - 70 (15, 8%), октябристам и примкнувшим к ним - 155 (35%), прогрессистам и мирнообновленцам – 28 (6, 3%), кадетам - 54 (12, 2%), польскому коло - 18 (4%), мусульманской группе — 8 (1, 8 %), трудовикам — 13 (2, 9 %) и социал-демократам - 20 (4, 7%). Таким образом, 409 депутатов (почти 97 %) являлись представителями буржуазно-помещичьих партий. Как верно подметил историк С. М. Казанцев в отношении Положения о выборах от 3 июня 1907 года, на основании которого прошли выборы в третью Госдуму, "новый закон обеспечил возможность сосуществования самодержавия и Думы"1 [1 Российское законодательство Х—XX веков. Т. 9. М. , 1994. С. 57. ]. Это позволило Думе доработать свой срок до конца. Что касается последней - четвертой Государственной думы, то ее партийный состав существенно не изменился. Сравнение приведенных цифр позволяет сделать вывод, что чем более демократичный избирательный закон действовал в России, тем более левой по своему партийному составу оказывалась Государственная дума и тем труднее ей удавалось взаимодействие с правительством, и наоборот. По оценке ученых-государствоведов, современников избирательной системы Российской империи, "законодательство о выборах необыкновенно сложно. Это, быть может, самая запутанная и несовершенная система выборов, которая когда-либо существовала". По мнению Н. И. Лазаревского, это существенный ее недостаток, поскольку, чем сложнее избирательная система, тем больше возможностей для всякого рода ошибок и подлогов. 2 [2 Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. Спб. , 1912. С. 462. ] Российская избирательная система была постепенно сформирована 23 нормативно-правовыми актами. Основные ее черты были заложены Положением о выборах в Государственную думу от 6 августа 1905 года. Затем отдельные положения были уточнены в высочайше утвержденных 18 сентября 1905 года Правилах о применении и приведении в действие Учреждения Государственной думы и Положения о выборах. Высочайший Манифест от 17 октября 1905 года "Об усовершенствовании государственного порядка" заложил идею частичного изменения содержания избирательного процесса, которая была реализована в именном высочайшем указе Правительствующему Сенату от 11 декабря 1905 года "Об изменении Положения о выборах в Государственную думу". 3 [3 Полн. собр. законов Российской империи. Собр. 3-е. Т. XXV. № 27029] Однако этими актами был установлен порядок выборов лишь для центральной России. Что же касается окраин империи, то на них Положение о выборах распространялось особыми актами. 4 [4 Указ от 11 октября 1905 г. "О применении Положения о выборах в губерниях Царства Польского"; Указ от 20 октября 1905 г. "О применении Положения о выборах к части губерний Сибирских" и др. // Законодательные акты переходного времени / Под ред. Н. И. Лазаревского. Спб. , 1907. ] С формальной точки зрения перечисленные акты были изданы в нарушение установленного порядка. Еще Манифестом от 1 января 1810 года "Об образовании Государственного совета" устанавливалось, что "все Законы, Уставы и Учреждения в первообразных их начертаниях предлагаются и рассматриваются в Государственном совете, и потом действием Державной Власти поступают к предназначенному им совершению". 5 [5 Полн. собр. законов Российской империи. Собр. 3-е. Т. XXXI. № 24064. ] Однако ни один из названных актов не был представлен в Государственный совет. Дальнейшее формирование избирательного законодательства также шло в нарушение порядка, установленного Манифестом от 17 октября 1905 года, которым вводилось незыблемое правило, гласящее: "Никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной думы". Тем не менее, ни в первую, ни во вторую Государственную думу ни одного законопроекта, касающегося их избрания, внесено не было. Более того, законодательством 1906 года было внесено несколько серьезных изменений в процедурные моменты формирования и роспуска Думы. Так, Высочайшим Манифестом от 20 февраля 1906 года "Об изменении Учреждения Государственного совета и о пересмотре Учреждения Государственной думы" устанавливалось, что оба эти органа государственной власти ежегодно созываются и распускаются указами Императора1 [1 Полн. собр. законов Российской империи. Собр. 3-е. Т. XXVI. № 27423]. С учетом этого обстоятельства Высочайший Манифест от 3 июня 1907 года "О роспуске Государственной думы и о времени созыва новой думы", который в советской исторической литературе отождествляется с государственным переворотом, можно считать легитимным. Учитывая, что все перечисленные выше акты получили высочайшее утверждение со стороны императора, их можно отнести к числу актов высшей юридической силы, по значимости равной закону. При этом следует отметить, что наряду с ними избирательное законодательство Российской империи включало в свой состав значительное число подзаконных актов, исходивших из так называемого Особого делопроизводства по выборам в Государственную думу, образованного в составе Министерства внутренних дел. Разработанные им акты вносились в Совет министров, который затем представлял их на утверждение императора. Тем не менее опыт первых общегосударственных выборов первого в истории России представительного органа государственной власти наложил печать на формирование всей избирательной системы в последующие годы.

    5. 2. Выборы депутатов Учредительного собрания.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22