Федерация как форма государственного устройства
p>В арсенале федеральных властей имеется немало других испытанных орудий политического и правового воздействия. В США по распоряжению президента на территории штатов могут вводиться войска для защиты их от "внутренних беспорядков" и з'ащиты федеральных законов от самих штатов. По Конституции Швейцарского Союза, "Союз гарантирует кантонамих территорию, их суверенитет в пределах, установленных статьей 3, их конституции, свободу и права народа, конституционные права граждан" (статья 5). А в случае угрозы для них вводит на территориях кантонов чрезвычайное положение, приостанавливая реализацию прав граждан и полномочий кантональных властей. Столь же всеобъемлющи положения о чрезвычайном положении в конституциях ФРГ, Канады (закон 1988 г. ), Индии (статьи 34, 352—360). Усилению роли федерации способствует также то обстоятельство, что она выступает гарантом прав и свобод граждан, что обеспечивает ей широкую социальную базу. Процессы политической интеграции развиваются не только по вертикали в направлении все возрастающей роли федеральных органов. Определенную роль в них играют те процессы, которые складываются по горизонтали— между субъектами федераций. Существует большое число консультативных органов, координирующих усилия штатов, провинций, земель и кантонов. Но значение их в общем невелико. В ряде федераций (Канада, Австралия) они действуют под контролем центральных властей. Последние умело направляют их деятельность в нужное для федерации русло и решительно пресекают любые попытки субъектов федераций расширить свои права. Конституционной гарантией верховенства федерации в этой области служат статьи конституций, требующие от субъектов федераций передачи заключенных между ними соглашений на одобрение центральных властей.4. ИНТЕГРАЦИЯ ПРАВА
Развитие общественной жизни ставит задачу обеспечения единообразного правового регулирования. В федерациях она решается в трех направлениях: посредством расширения компетенции центральных органов власти, ограничения законодательства субъектов федерации, принятия последними единообразных или унифицированных актов. Своеобразным правовым итогом процессов интеграции в экономической и политической жизни становится расширение полномочий органов федерации. В странах общего права (США, Канада, Австралия) оно происходит в основном в процессе толкования конституционных норм верховными судами. В других федерациях— преимущественно посредством принятия новых конституций (например, Конституция Бразилии 1988 г. ) либо путем внесения в тексты конституций поправок (Индия). В пределах компетенции союзных органов федеральное право заменяет разрозненные и противоречивые нормы штатов, провинций, земель или кантонов. А те коллизии, которые возникают между ними, разрешаются на основе конституционных требований, часть из которых была изложена выше. Федеральные конституции нередко устанавливают особые перечни запретов, ограничивая тем самым принятие субъектами федераций законодательных актов, нарушающих, в частности, обязательства по договорам, привилегии и льготы граждан. Третья форма интеграции права — принятие субъектами федераций единообразных или унифицированных законодательных актов. В США они разрабатываются Национальной конференцией уполномоченных по унификации законов штатов. В ФРГ, Канаде и Австралии— на конференциях глав или представителей исполнительной власти. Разработанные ими законопроекты передаются на утверждение представительных органов субъектов федераций. Развитие процессов правовой интеграции дает сложную, порой —противоречивую картину. Нередко оно отстает или отступает от движения процессов интеграции в экономической и политической жизни. Во многом это объясняется фактором "вторичности" права по отношению к экономическим и политическим явлениям. Но не только этим. В федерациях с их множественными правовыми системами право дает возможность закрепить не только "господствующую волю всего правящего класса", но и отдельных его группировок, отстаивающих свои особые права и привилегии. Оно обеспечивает также возможность должного учета интересов различных субъектов федерации, народов и групп населения, населяющих союзное государство, способствуя . тем самым стабильности государственной власти в целом. РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ МЕЖДУ ФЕДЕРАЦИЕЙ И ЕЕ СУБЪЕКТАМИ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
а) Понятие "предметы ведения федерации и ее субъектов" В юридической литературе и в законодательстве некоторых зарубежных стран, когда речь идет о разграничении предметов ведения между федерацией и субъектами федерации, иногда говорится о разграничении компетенции между федерацией и ее субъектами.
Данная неточность приводит к отождествлению двух разных вопросов: вопроса о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами и вопроса о разграничении компетенции между отдельными видами федеральных органов (представительный орган, органы управления, судебные органы), с одной стороны, и между отдельными видами органов субъектов федерации— с другой стороны.
Эти вопросы взаимосвязаны, ибо одним из факторов, обусловливающих как компетенцию федеральных органов, так и компетенцию органов субъектов федерации, являются переданные в ведение федерации и ее субъектов предметы ведения. И в то же время эти вопросы совершенно разные. В чем же заключается различие между ними? Вопрос о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами — это вопрос об отношениях между федерацией и ее субъектами. Вопрос же о разграничении компетенции между отдельными видами федеральных органов и отдельными видами органов субъектов федерации —это вопрос об отношениях, во-первых, между отдельными видами федеральных органов; во-вторых, между отдельными видами органов субъектов федерации; в-третьих, между федеральными органами и органами субъектов федерации. Таким образом, ясно, что, говоря о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами, нельзя употреблять термин "компетенция" вместо термина "предметы ведения". Компетенция — это свойство, присущее лишь государственному органу. Государству же присуще другое свойство — суверенитет. Именно с этим свойством, присущим государству, связан вопрос о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Компетенция государственного органа — это юридически предоставленные ему права на решение определенного круга вопросов и на издание определенных видов правовых актов, права, устанавливающие место данного органа в системе государственных органов, реализуемые им самостоятельно.
Предметы же ведения федерации и ее субъектов —это круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым, в зависимости от формы правления государства, соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения.
Необходимо отметить, что от того, как разграничены по своему существу предметы ведения между федерацией и ее субъектами, зависит роль, которую играет федеративное государственное устройство в жизни народа данного государства, то есть федеративное устройство или будет служить объективным экономическим, политическим, социальным, национальным, культурным потребностям общественного развития, или будет тормозить это развитие, играть отрицательную роль в общественно-политической жизни страны.
От того же, как решен вопрос о разграничении компетенции между отдельными видами федеральных органов и отдельными видами органов субъектов федерации, зависит, в руках каких из этих органов будет сосредоточена государственная власть в федерации и в ее субъектах — в руках представительных органов или в руках бюрократического аппарата. Неправильное решение одного или другого из названных вопросов, а тем более если они оба будут решены неверно, неминуемо закладывает основу для будущего политического кризиса. Красноречивым примером этого положения может служить разразившийся несколько лет назад политический кризис в Югославии. Двумя главными причинами, породившими этот политический кризис, как отмечалось в печати, являются, во-первых, процесс децентрализации в федеративном устройстве Югославии, который привел к разрушению единого рынка в рамках федерации и отсюда к ряду негативных экономических последствий, таких, как инфляция, безработица, забастовки, эмиграция и т. д. , и, во-вторых, усиление роли бюрократического аппарата на уровне республиканских, краевых и местных органов. В настоящее время этот кризис перерос в вооруженный конфликт.
На этом примере мы можем увидеть, какие отрицательные последствия имеет неправильное решение вопроса о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами и вопроса о разграничении компетенции между отдельными видами федеральных органов, с одной стороны, и между отдельными видами органов субъектов федерации— с другой стороны. Правильное разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами со всех точек зрения: экономической, политической, национальной и так далее — задача очень сложная. Говоря о сложности этой задачи, необходимо обратить внимание на следующее обстоятельство. Решение по существу всех вопросов, касающихся разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами, не под силу только специалистам в области права. Определить, какие вопросы, исходя из их существа, должны находиться в ведении федерации, а какие—в ведении ее субъектов, например, в области экономики, финансов, экологии и так далее, могут лишь специалисты, занимающиеся этими проблемами профессионально. Роль юристов в решении этих вопросов должна заключаться главным образом в отыскании той удачной формулировки, которая исключала бы возможность для федеральных органов вторгаться в предметы ведения, предоставленные субъектам федерации, а также возможность для органов субъектов федерации вторгаться в предметы ведения, предоставленные федерации. б) Способы разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами Анализ зарубежного законодательства с целью раскрытия этих способов приводит к следующим выводам. В большинстве зарубежных стран разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами осуществляется в федеральной конституции. В некоторых странах, однако, конституция допускает по отдельным вопросам разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в текущем законодательстве. Например, согласно Конституционному закону о Чехословацкой федерации 1968 г. , распределение предметов ведения между Чехословацкой Федеративной Республикой и обеими республиками — Чешской Республикой и Словацкой Республикой —в вопросах внутреннего порядка и безопасности, а также в вопросах печати и иных средств информации устанавливалось обычным законом Федерального Собрания (пункт 2 статьи 27; статья 28). Основной закон Федеративной Республики Германии предусматривает возможность перераспределения предметов ведения, принадлежащих исключительно федерации, путем издания обычного федерального закона (статья 71). Конституция США, наоборот, создает юридическую возможность путем издания обычного закона Конгресса США расширять конституционно установленный круг предметов, находящихся в исключительном ведении федерации (раздел 8 статьи 1). И эта возможность на практике была использована не один раз. Таким образом, ясно, что стабильность в решении такого важного вопроса, каким является вопрос о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами, может быть обеспечена лишь в случае, когда этот вопрос решается исчерпывающим образом в самой конституции.
