Информация "государственная" и "общественная" - (реферат)
p>Государственные органы собирают информацию в основном для того, чтобы исполнять функции управления и контроля. Поэтому каждый орган, у которого есть четко определенный круг полномочий и обязанностей, собирает именно ту информацию, которая необходима для выполнения его функций, и систематизирует эту информацию в наиболее удобном для себя виде. Другими словами, экологическая информация, содержащаяся в государственных органах, собрана, организована, проанализирована и оформлена в соответствии с их внутренними нуждами и требованиями, и возможность ее использования для других целей (в том числе населением и общественными организациями) ограничена не только наличием необходимых сведений, но и формами представления этой информации. Рассмотрим общую схему движения информации в вертикальной системе министерства или ведомства. Внутриведомственный обмен информацией организован по принципу противотока. Снизу вверх информация поступает в виде цифрового, картографического, описательного, отчетного материала. Как правило, поток проходит через несколько “сит-усреднителей” (районные, областные/краевые подразделения). Чем выше сито, тем более явной становится работа, целью которой является анализ данных, таблиц, схем и получение на их основе выводов общего характера. В результате возникает сводный блок сведений, являющийся результатом интерпретации. На средних (региональных, межрегиональных) уровнях нередко публикуются добротные аналитические обзоры (например, ежегодные областные доклады или обзоры состояния окружающей среды). В некоторых из них намечены причинно-следственные связи между состоянием окружающей среды и конкретными факторами воздействия. В целом, структура таких документов среднего уровня соответствует структуре соответствующих федеральных документов (это справедливо, в частности, для докладов о состоянии окружающей среды, для статистических сборников типа “N-ская область в цифрах”). На более высоком (федеральном) уровне информация, охватывая все более широкий спектр территориальных сведений, начинает терять предметность и конкретность. Значительное усреднение приводит к тому, что детали и подробности опускаются. Так, в докладах федерального уровня большее место занимают обобщенные сведения, например, об использовании ресурсов, о сбросах, выбросах, размещении отходов и т. п. Областям и краям отведены лишь небольшие параграфы. Таким образом, схему движения информации в ведомстве можно рассматривать как своеобразную пирамиду. Обратный поток информации (сверху вниз) выражен приказами, нормативными актами, постановлениями, иногда — методическими указаниями, наставлениями и другими материалами предписывающего плана. На нижних ступенях пирамиды к приказам и указаниям федеральных ведомств добавляются аналогичные материалы, выпускаемые территориальными подразделениями. В каждой такой пирамиде есть относительно независимая подсистема — научно-исследовательские институты: головные, отраслевые, проектные. В этой подсистеме циркулирует научно-техническая информация. Многие методические рекомендации создаются в таких отраслевых институтах по заказу соответствующих ведомств. Важно заметить, что исчезновение конкретных деталей при движении информации “снизу вверх” и увеличение доли обобщений в тексте, само по себе является совершенно естественным и не может рассматриваться как недостаток. Оценка же конкретного обобщающего документа определяется качеством интерпретации исходной информации — например, тем, удалось ли выявить приоритетные проблемы и проанализировать их, не ограничиваясь простым суммированием и усреднением данных. В ряде обзоров и докладов, подготовленных на основе статистической отчетности, попытки анализа приводят к обобщениям или выводам, находящимся на грани бессодержательности. Примерами могут служить такие заявления: “всего по стране отобрано 20000 проб, в 80% из них превышены ПДК”, “всего произведено 10000 тонн отходов, содержащих вредное вещество X”. Естественно, ПДК могут быть превышены на 10 процентов или в 10 раз, реальная опасность отходов определяется конкретным их составом, содержанием в них вещества X, дальнейшим обращением с ними и т. п. Даже будучи точными и достоверными, такие обобщения имеют смысла немногим более, чем “средняя температура больных по палате”. Выводы такого характера могут отражать, например, масштабы деятельности той или иной организации по сбору проб, но вряд ли могут быть применены для анализа ситуации или служить основой для принятия решений. В действительности, серьезную проблему представляет собой то, что анализ и интерпретация данных традиционно осуществляются на верхних этажах пирамиды. Внизу же осуществляется только сбор “первичной информации”. Поэтому многие проблемы местного масштаба ускользают от внимания государственных органов, хотя и могут быть отражены в первичных данных. В какой-то мере это является общей проблемой всех вертикальных структур, где бы они ни были организованы. Отчасти же такая ситуация унаследована от прежней системы управления, существовавшей в стране. Как мы помним, в этой системе практически все решения, в том числе и касавшиеся хозяйственной и общественной жизни, принимались в рамках системы государственного управления, причем преимущественно на верхних уровнях этой системы. Органам нижнего уровня была предоставлена лишь небольшая свобода действий в рамках этих решений. Потребности такой системы в информации для принятия решений и обслуживали существовавшие “информационные пирамиды”. В последние годы центры принятия многих решений в системе государственного управления переместились на региональный и местный уровни. Возникли независимые от сферы государственного управления коммерческий и некоммерческий сектора, “населенные” активно действующими субъектами — компаниями и неправительственными организациями. Тем не менее, ведомства, занимающиеся сбором информации, как правило, сохраняют прежние принципы организации своей работы. Еще одной проблемой для государственных организаций является сложность межведомственного взаимодействия. Характерной чертой “государственной” информации является затрудненность информационного обмена “по горизонтали”: если “вертикальный” обмен информацией внутри одного ведомства более или менее отрегулирован (в первую очередь, должностными инструкциями), то циркуляция информации между различными ведомствами затруднена межведомственными барьерами. В некоторых ситуациях, несмотря на очевидную обязанность ведомств бесплатно предоставлять информацию другим государственным органам, этого не происходит. Известны случаи, когда подразделения одного ведомства отказывались бесплатно предоставлять информацию, необходимую учреждению другой ведомственной системы. Менее яркую, но более глубокую сторону этой проблемы представляет собой несовместимость методик получения, обработки и хранения данных, которые затрудняют совместное использование информации различных ведомств даже внутри только системы государственного управления. Заметим, что эта проблема осознается самими государственными органами, предпринимаются попытки ее решения как на региональном, так и на федеральном уровне. Наиболее значительной попыткой явилось принятие в 1993 г. решения о создании Единой государственной системы экологического мониторинга (ЕГСЭМ). Эта система призвана обеспечить согласование ведомственных программ мониторинга, методическую совместимость, единые подходы к хранению данных и т. п. Подробнее о ЕГСЭМ сказано в приложении 2. В настоящее время работы по созданию ЕГСЭМ находятся на этапе осуществления пилотных проектов регионального масштаба. Межведомственный обмен информацией происходит, например, при подготовке федерального или регионального доклада о состоянии окружающей среды, но этот обмен носит ограниченный характер. Дополнительные трудности создают постоянные слияния и разделения ведомств, ответственных за сбор информации о состоянии окружающей среды. Отметим еще, что положение дел, при котором сбор и накопление экологической информации не сосредоточены в рамках одного ведомства, не следует рассматривать как источник проблем. Экологическая информация необходима в связи с задачами различных ведомств, ее сбор и обработка осуществляются исходя из этих задач. Реальную проблему представляет несогласованность программ, несовместимость методик и взаимная недоступность информации. Наконец, проблемой, которая, пожалуй, наиболее актуальна с точки зрения общественных организаций, является то, что деятельность государственных органов, занимающихся сбором и накоплением информации, как правило, не нацелена на предоставление информации субъектам, находящимся вне системы государственного управления. Речь здесь идет не только и не столько о трудностях доступа к первичной информации, которая во многих случаях все-таки может быть получена ценой определенных усилий. Как правило, государственные органы редко занимаются подготовкой различных информационных материалов, которые отвечали бы целям и потребностям граждан, различных групп и организаций, были бы доступны восприятию не только специалистов, но и широкой общественности. Практически не предпринимаются усилия по созданию инфраструктуры доступа к информации (см. следующий раздел). Хотя обеспечение общественности информацией является обязанностью ряда государственных органов, эта задача, как правило, не рассматривается ими как приоритетная. Отметим, что описанная проблема касается не только граждан и общественных организаций. Со сходными проблемами сталкиваются, например, многие проектные институты при попытке получить информацию о состоянии окружающей среды, необходимую для проектных работ. Политика в области информацииИтак, “государственная” экологическая информация накапливается, прежде всего, в рамках разделенных вертикальных структур — министерств и ведомств — и является по сути ведомственной. Проявлением этого является и то, что государственные организации крайне медленно приходят к осознанию необходимости формулирования своей политики в области экологической информации. Под политикой мы подразумеваем ограниченный1 набор приоритетных целей и систему подходов к их достижению. Принципиальным свойством политики является и то, что она должна быть сформулирована в явном виде. Например, в Государственном докладе “О состоянии окружающей природной среды в РФ в 1996 г. ”, упоминается “государственная политика в области информационного обеспечения природоохранной деятельности” [7]. Сами принципы этой политики в документе не сформулированы. Но из текста ясно, что речь идет, прежде всего, о создании различных внутриведомственных и, в некоторой степени, межведомственных информационных и коммуникационных систем. Таким образом, информационная политика в таком понимании не выходит за рамки обслуживания работы органов государственного управления. Вопросы предоставления информации широкой общественности также затронуты в докладе, но отдельно от “серьезной” информационной работы, в разделе “Экологическое образование, просвещение и воспитание”. Рассмотрение этой темы ограничено перечнем разного рода мероприятий, без формулировки каких-либо принципов. В то же время, во многих странах предоставление информации для “внешнего” пользователя рассматривается как основное содержание государственной политики в области экологической информации. Для прояснения последнего тезиса приведем некоторые примеры. В Нидерландах публикуется издание “Политика Нидерландов в области экологической информации” [8], в котором подробно рассматриваются цели и задачи распространения экологической информации государственными агентствами. В качестве адресата информации рассматривается широкая общественность, а также ряд целевых групп, прежде всего, связанных с определенными отраслями промышленности, от которых можно ожидать конкретных мер по уменьшению воздействия на окружающую среду. Намечена структура информационно-просветительских кампаний, проводимых государством, их основные темы. Определены целевые группы, типы информации и механизмы ее распространения. Документ “Политика Нидерландов…” посвящен, главным образом, активному распространению информации государственными органами. Не менее важную роль играет и инфраструктура доступа к информации, позволяющая гражданам или организациям получать интересующую их информацию. Естественно, такая инфраструктура также может формироваться с учетом приоритетов информационной политики. Американское агентство по окружающей среде (EPA или US Environmental Protection Agency) выпускает брошюру под названием “Менеджмент экологической информации” [9], содержащую сведения об основных направлениях работы Агентства, о его миссии в отношении охраны окружающей среды и о том, как и в каких источниках, выпускаемых EPA, можно найти экологическую информацию. Периодически выпускаемое издание Access EPA (Доступ к ресурсам EPA) [10] призвано служить каталогом информационных ресурсов этого ведомства. Объемистая книга (более 400 стр. ) предназначена для граждан и общественных организаций, представителей научного и делового сообществ, органов власти различного уровня. Во введении кратко объяснена организационная структура EPA, описаны сферы ответственности различных подразделений, как территориальных, так и специализированных. Для каждого ресурса приведены цель создания, краткая характеристика, порядок использования или заказа, контактная информация. В книге описаны публикации EPA (основные издания и каталоги, содержащие информацию о прочих публикациях). Перечислены библиотеки EPA, а также большое количество специализированных информационных и консультационных центров, причем предоставление информации широкой общественности входит в круг задач большинства из них. Интересны центры, обеспечивающие сбор, хранение и предоставление пользователям всей совокупности нормативных документов — законов, разного рода подзаконных актов, официальных стандартов и методик, судебных решений, — связанных с определенной проблемой, например, с качеством воды. Среди электронных источников перечислены базы данных, расчетные модели, собрания документов, распространяемые на дисках CD-ROM. Большинство из них доступно бесплатно или за небольшую плату. Естественно, описаны и ресурсы EPA в Интернете. Как утверждают составители книги, ее первые издания “фактически установили стандарт для информационных путеводителей, издаваемых федеральными ведомствами”. Расширенная версия Access EPA доступна через Интернет. В России некоторое время назад начало подобной работы было положено Российским экологическим федеральным информационным агентством (РЭФИА). Среди наметившихся направлений его деятельности стоит отметить подготовку каталогов источников экологической информации (видеоматериалы, периодические издания) [11, 12], публикацию информационно-просветительских брошюр, адресованных широкой общественности и посвященных актуальным экологическим проблемам (экологическая безопасность в городе, твердые бытовые отходы) [13, 14]. К сожалению, в настоящее время агентство прекратило свою работу. В любом случае, авторам неизвестны прецеденты выпусков программных изданий, подобных “Менеджменту экологической информации”, органами государственного управления Российской Федерации. Политика государства в области экологической информации не формулируется и другими способами. >Общественные организации как источник информации
