Биография Петра I
решения принимались в узком кругу ближайших сподвижников царя. Одним из
главных его советников был князь Ф.Ю. Ромодановский. Этот жестокий человек
(по словам современника, «злой тиран, пьяный по вся дни») являлся
всесильным правителем Преображенского приказа – учреждения, следившего за
выполнением административных, следственных и карательных задач.
Первой административной реформой стало создание в 1699 г. особого
ведомства городов. Ряд указов вводил местное самоуправление для городского
купечества, а также населения поморских (северных) городов. Власть воевод
отменялась. Выборные бурмистры должны были ведать судом и сбором казённых
денежных платежей. Во главе новых органов местного самоуправления была
поставлена Московская ратуша, выбираемая столичным купечеством. В её
ведении находились главные поступления государственных доходов с городов, а
также общий надзор за действиями органов самоуправления. Возглавил Ратушу в
должности «обер-инспектора ратушного правления» бывший дворецкий боярина
Шереметева А.А. Курбатов.
Но расходы росли, и постепенно царь стал утрачивать доверие к
финансовым возможностям Ратуши. Пётр приходит к выводу, что «человеку
трудно за очи всё разуметь и править», а затем и к решению перенести центр
тяжести управления на места. Помимо финансовых нужд это диктовалось также и
потребностями армии. По замыслу Петра, новые местные органы власти должны
были после окончания Северной войны заняться расквартированием войск (т.е.
их размещением и обеспечением в мирных условиях). Практическое
осуществление реформы началось в конце 1707 г. В 1708 г. было провозглашено
создание восьми губерний: Московской, Ингерманландской (впоследствии –
Санкт-Петербургской), Киевской, Смоленской, Архангелогородской, Казанской,
Азовской и Сибирской. Во главе губернии стоял губернатор. В его подчинении
были вице-губернатор (заместитель), ландрихтер, ведавший судом,
провиантмейстеры для сбора хлебных доходов, другие назначаемые государством
чиновники. Губернская реформа фактически упраздняла преобразования 1699 г.:
города были подчинены уездным комендантам (так с 1710 г. стали именоваться
воеводы), а Московская ратуша превратилась из общегосударственного в
губернское учреждение.
Подворная перепись населения 1710 г. привела к ещё одной перекройке
местного управления. Была установлена особая платёжная единица в 5536
дворов, обеспечивавшая одну «долю» всех средств, необходимых для покрытия
военных расходов. Комендантства (старые уезды) отменялись, а вместо них
вводились «доли» во главе с новыми чиновниками – ландратами.
Предусматривалось, что в соответствии с числом таких «доль» каждая губерния
должна будет содержать определённое количество полков.
Главная задача губернской реформы – обеспечение армии за счёт местных
учреждений – выполнена не была, т.к. Северная война, несмотря на Полтавскую
победу, затянулась до 1721 г. и разместить в губерниях «приписанные» к ним
полки не удалось. Да и возможности губернаторов по сбору денег с населения
оказались не безграничными. Очень скоро рост военных расходов привёл к
хроническому недостатку средств, и многие губернаторы, стремясь
продемонстрировать царю своё радение о «казённой прибыли», пускались на
всяческие ухищрения. Так, например, казанский губернатор Апраксин
придумывал новые «доходы» и предъявлял царю фальшивые ведомости по ним.
Все эти преобразования вызвали полное расстройство центрального
управления. В результате губернской реформы прекратили своё существование
приказы (кроме военных). В начале XVIII в. в России фактически не было даже
столицы, т.к. Москва уже перестала быть ею, а Петербург ещё не стал.
Единственной центральной властью был сам государь со своими сподвижниками,
которые могли называться то «ближней канцелярией», то «консилией министров»
и т.п. И вот в 1711 г., отправляясь в турецкий поход, Пётр издал
коротенький указ, гласивший: «Определили быть для отлучек наших
Правительствующий сенат для управления». Так одним росчерком пера было
основано учреждение, в том или ином виде просуществовавшее в России около
двухсот лет. Первоначально Пётр хотел создать лишь временный орган власти,
который управлял бы страной во время его частых разъездов по стране и
военных походов. В первое время сенат состоял из девяти ближайших
сотрудников царя, и его задачи были довольно неопределёнными. С одной
стороны, он был призван осуществлять высший надзор за судом и заботиться об
умножении доходов, с другой – Пётр требовал от своих подданных признания
сената высшим государственным органом, которому все лица и учреждения были
обязаны повиноваться как самому царю.
Петра очень заботило отсутствие надлежащего контроля за управлением.
Поэтому в 1711г. была создана должность обер-фискала, которому подчинялись
местные фискалы. Их обязанностью было доносить сенату и царю о всех
злоупотреблениях, проступках и любых неблаговидных деяниях должностных лиц.
Если донос подтверждался, фискал получал половину имущества осуждённого,
если нет – никакого наказания фискал не нёс. Очень скоро слово «фискал»
стало внушать ужас русским чиновникам. Сами небезгрешные по части взяток и
злоупотреблений, фискалы вовсю пользовались своим положением для сведения
личных счётов, а то и просто для вымогательства и обогащения. Особенно
отличался этим обер-фискал Нестеров. Дело дошло до того, что царский указ о
фискалах осудил в проповеди назначенный Петром местоблюститель патриаршего
престола Стефан Яворский. Но и это не помогло. В 1722 г. была учреждена
должность генерал-прокурора, которому было передано руководство фискалами.
Однако главная его задача состояла в том, чтобы играть роль «ока
государева» в сенате, т.е. надзирать за работой сенаторов и обо всём
доносить императору. Отныне только генерал-прокурор мог предлагать сенату
вопросы для обсуждения. Введение этой должности означало резкое уменьшение
самостоятельной роли сената в государственном управлении.
Само по себе учреждение сената ещё не означало создания нового
центрального аппарата управления, призванного заменить уже в значительной
степени развалившуюся систему приказов. Ещё в 1712 г. у Петра появилась
идея организовать по шведскому образцу «коллегии», которые должны были
ведать отдельными отраслями управления. Для изучения иностранного опыта
царь отправил за границу специальные экспедиции. Прошло несколько лет, и в
1718 г. был подписан указ об учреждении девяти коллегий: Чужестранных дел,
Камер-коллегии (ведала сбором доходов), Юстиц-коллегии, Ревизион-коллегии
(ведомство финансового контроля). Воинской, Адмиралтейской (военно-морские
силы), Коммерц-коллегии (торговля), Берг-коллегии и Мануфактур-коллегии
(горнозаводская и фабричная промышленность). Штатс-коллегии (ведомство
государственных расходов). С появлением коллегий прекращали своё
существование многие из ещё сохранившихся приказов. Некоторые из них вошли
в состав новых учреждений. Так, в Юстиц-коллегию было включено семь старых
приказов. Особенностью коллегий по сравнению с приказами стало более чёткое
разграничение сфер их деятельности и, главное, – совещательный,
«коллегиальный» порядок ведения дел. «В коллегии предложенную нужду
разбирают умы многие, и, что один не постигнет, то постигнет другий, а чего
не увидит сей (этот), то оный (тот) увидит» – так объяснял это сам Пётр.
Вскоре, однако, выяснилось, что и здесь многое, как самокритично признавал
царь, «не рассмотря учинено было». Поэтому и количество коллегий, и их
состав, и сферы деятельности каждой из них не раз изменялись при Петре. Тем
не менее, основные принципы их работы оставались неизменными.
После учреждения коллегий Пётр I решил реформировать на шведский
манер и местное управление. В 1719–1720 гг. началась очередная реформа
административно-территориального устройства. Были отменены не оправдавшие
себя ландратские "доли". Губернии теперь делились на провинции, а те в свою
очередь – на дистрикты, в основном соответствовавшие старым уездам.
Правители дистриктов – земские комиссары – назначались Камер-коллегией.
Единственное, что русское правительство решило не заимствовать из шведского
опыта, – это крестьянское самоуправление. «В уездах из крестьян умных людей
нет», – объясняли правители России.
Претерпело изменения и городское управление. Должность бурмистров,
учреждённая реформой 1689 г., отменялась. Все посадское население отныне
делилось на три части: 1-ю гильдию (богатые купцы, владельцы ремесленных
мастерских), 2-ю гильдию (мелкие торговцы, зажиточные ремесленники) и
«подлый люд», составлявший подавляющее большинство городского населения.
