Совершенствование межбюджетных отношений
p align="left">Действующим бюджетным законодательством установлено право передачи на муниципальный уровень отдельных расходных полномочий РФ и субъектов РФ[32, c.85, 87]. Ежегодно увеличивается сфера «субделегирования» полномочий на муниципальный уровень и объемы предоставляемых из федерального и регионального бюджетов субвенций на их финансовое обеспечение. Эффективность данного инструмента межбюджетного регулирования должна оцениваться с позиции обеспечения улучшения деятельности всех уровней власти по повышению качества жизни граждан. Для реализации данной задачи требуется законодательное закрепление принципов и критериев определения расходных обязательств, передача которых РФ и субъектами РФ органам местного самоуправления целесообразна [18, c.41]. С учетом данного подхода необходимо пересмотреть перечень передаваемых государственных полномочий на муниципальный уровень и разработать показатели конечных результатов, позволяющих оценить эффективность реализации передаваемых государственных полномочий. В связи с этим анализ законодательного регулирования вопросов передачи государственных полномочий на муниципальный уровень, проблем и путей решения представляется весьма актуальным. Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлена двухуровневая территориальная организация местного самоуправления с разграничением и закреплением за каждым типом муниципальных образований (поселение, муниципальный район и городской округ) присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения. Это позволило создать единую систему местного самоуправления во всех субъектах РФ и реально приблизить местную власть к населению в целях оказания качественных бюджетных услуг населению.
При разграничении полномочий был обеспечен принцип самостоятельного осуществления органами власти соответствующего уровня своих расходных обязательств за счет собственных финансовых средств, то есть отказ от финансирования из бюджетов разных уровней. Таким образом, если отраслевое федеральное законодательство и законы субъектов РФ определяют полномочия органов местного самоуправления по вопросам, не относящимся к установленным ст. 14-16 Федерального закона № 131-ФЗ вопросам местного значения, то такие полномочия в соответствии с ч. 1 ст. 19 следовало рассматривать как государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления с передачей финансового обеспечения [36, c.105].
Только федеральные законы в части отдельных государственных полномочий РФ и только законы субъектов РФ в части отдельных государственных полномочий субъектов РФ могут наделить органы местного самоуправления полномочиями по их осуществлению. Законодательство устанавливает прямой запрет на передачу государственных полномочий иными нормативно-правовыми актами. С учетом данных норм, в случае если государственное полномочие передано органам местного самоуправления муниципального района, он не вправе принимать муниципальный нормативно-правовой акт о передаче данного полномочия органам местного самоуправления поселения. В 2006 г. право передачи полномочий РФ на муниципальный уровень было предусмотрено только в трех законах: Федеральном законе от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния», Федеральном законе от 20 августа 2004 г. № 113-ФЗ «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации» и Федеральном законе от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и воинской службе». Однако анализ регионального законодательства показал, что законами субъектов РФ передавались иные полномочия РФ: по обеспечению мер социальной поддержки для лиц, являющихся донорами; по выплате государственных единовременных пособий и ежемесячных денежных компенсаций гражданам при возникновении поствакцинальных осложнений и другим полномочиям социального характера.
Наделение органов местного самоуправления такими государственными полномочиями являлось нарушением федерального законодательства и послужило основанием для уточнения порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями [14, c.111]. Так, Федеральным законом от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ внесено дополнение в п. 7 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, в соответствии с которым полномочия РФ, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, могут передаваться региональными законами органам местного самоуправления только в том случае, если такое право предоставлено им федеральными законами, предусматривающими передачу соответствующих полномочий РФ органам государственной власти субъектов РФ.
Сфера «субделегирования» государственных полномочий РФ с 2008 г. существенно расширилась. К числу последних законодательных дополнений относится Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ, которым регионам предоставлено право наделять органы местного самоуправления полномочиями по оказанию отдельных мер социальной поддержки, переданных с федерального уровня на региональный уровень.
Необходимость расширения сферы «делегирования полномочий» в социальной сфере вызвана правоприменительной практикой. В настоящее время отдельные регионы передали свои полномочия в социальной сфере муниципалитетам, в результате чего на муниципальном уровне созданы органы соцзащиты. В целях законодательной защиты местных бюджетов от «необеспеченных федеральных или региональных мандатов» в ч. 7 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено обязательное финансовое обеспечение передаваемых государственных полномочий за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, введенных в действие федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год (законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на соответствующий финансовый год), происходит при условии их финансового обеспечения (субвенции из Федерального (Регионального) фонда компенсаций на осуществление указанных полномочий).
С учетом необходимости реализации важнейшего принципа децентрализации расходных полномочий -- субсидиарности (максимальной близости органов власти, реализующих полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг) в дальнейшем в Федеральный закон № 131-ФЗ были введены нормы, предписывающие возможность решения таких вопросов и органами местного самоуправления:
- право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования (ч. 5 ст. 19);
- право участия органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в установленном порядке (в данном случае федеральные законы могут предусматривать порядок согласования участия органов местного самоуправления в осуществлении таких полномочий, а также возможность и пределы их правового регулирования органами государственной власти), если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральным законом (ч. 4 и 5 ст. 20);
-право устанавливать дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральном законодательстве норм, устанавливающих это право (ч. 5 ст. 20).
В отношении двух последних норм установлено, что предоставленное право может быть реализовано органами местного самоуправления только в случае принятия представительным органом муниципального образования соответствующего решения. По данным проводимого регионами мониторинга исполнения местных бюджетов в 36 регионах в 2007 г. и 33 регионах в 2008 г. осуществлялось дополнительное финансовое обеспечение за счет собственных средств местных бюджетов переданных государственных полномочий. В том числе по полномочиям РФ оно составило 470,4 млн. руб. и 473,8 млн. руб., по переданным региональным полномочиям 2946,6 млн. руб. и 2127,6 млн. руб. соответственно [39, c.55].
В реализации государственных полномочий, не переданных на муниципальный уровень в законодательно установленном порядке, приняли участие муниципалитеты 38 регионов в 2007 г. с финансовым обеспечением расходов в объеме 9587,8 млн. руб. и в 40 регионах в 2008 г. Планируемый объем финансирования расходов составил 21 473,2 млн. руб. (рост в 2,2 раза).
Безусловно, предоставленное право было ориентировано на самодостаточные в финансовом отношении муниципалитеты, не зависящие от финансовой помощи регионов. Так, в общем объеме дополнительного финансирования на городские округа приходится 57,00 %, на муниципальные районы 41,00 % и только 3,00 % на поселения. Однако в отдельных случаях расходы на исполнение государственных полномочий в высокодотационных муниципальных образованиях составляли значительную долю в расходах их бюджетов.
С принятием Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов» уточнены подходы в разграничении полномочий между уровнями публичной власти. С 1 января 2008 г. в случае принятия решения об участии органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий следует учитывать введение ст. 136 Бюджетного кодекса специальных ограничений и правил на региональном уровне для формирования, распределения и предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований по осуществлению ими бюджетного процесса. Меры и ограничения устанавливаются для муниципальных образований в зависимости от размера доли в местных бюджетах межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет. Так, муниципальные образования, в бюджетах которых указанная доля превышала 30 %, начиная с очередного финансового года не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов местного значения [16, c. 36]. При несоблюдении органами местного самоуправления данного условия предоставления межбюджетных трансфертов из региональных бюджетов финансовые органы субъектов Российской Федерации вправе принять решение о приостановлении (сокращении) их соответствующим местным бюджетам до приведения указанной доли в соответствие установленным требованиям. Данная мера направлена на повышение бюджетной дисциплины в муниципальных образованиях, поскольку в случае оказания из федерального бюджета и региональных бюджетов значительной помощи местным бюджетам для финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований по решению вопросов местного значения, направление средств местных бюджетов на полномочия, отнесенные к компетенции РФ или субъектов РФ, приводит не только к нарушению основных принципов разграничения доходных и расходных полномочий всех уровней бюджетной системы РФ, но и к отвлечению финансовых ресурсов органов местного самоуправления от решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, что является главным принципом организации местного самоуправления в Российской Федерации. Основным условием исполнения собственных полномочий органов местного самоуправления определена автономия в расходах, в связи с чем не допускается включение в федеральные законы положений, которыми определяется объем и порядок осуществления расходов из местных бюджетов. Вместе с тем сохраняются правовые коллизии федерального законодательства по разграничению отдельных полномочий, которые требуют своего решения, допускается вмешательство в полномочия органов местного самоуправления. Так, только в 2008 г. Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ уточнены полномочия органов местного самоуправления по вопросу осуществления регистрационного учета граждан по месту пребывания и месту жительства, которое отнесено к полномочиям РФ. В соответствии с Законом РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» в населенных пунктах, где отсутствуют территориальные органы Федеральной миграционной службы, функции по контролю и надзору в сфере миграции осуществляет местная администрация. Осуществление данного государственного полномочия органами местного самоуправления является не обязанностью, а правом муниципального образования, поскольку оно не предано на муниципальный уровень в соответствии с требованиями законодательства, включая финансовое обеспечение [16, c. 42 - 44]. Однако, учитывая установленную этим же законом обязанность граждан регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства, поселения вынуждены финансировать «федеральный мандат» за счет собственных средств местных бюджетов. С 1 января 2011 г. предусмотрено осуществление данного учета в полном объеме только органами Федеральной миграционной службы.
