Основными элементами муниципальных финансов в узком смысле слова выступают муниципальный бюджет, внебюджетные фонды, муниципальный кредит, финансы муниципальных унитарных предприятий.
Наиболее значительная доля финансовых ресурсов муниципальных образований сосредоточена в централизованных денежных фондах - бюджете и внебюджетных фондах. Вместе с тем расширение самостоятельности территорий в формировании использования финансовых средств не исключает государственной поддержки в финансировании расходов муниципальных образований за счет вышестоящих бюджетов. Важным источником финансовых ресурсов местных органов власти являются средства предприятий муниципальной формы собственности, а также кредитных, страховых, фондовых, инвестиционных и иных структур, которые могут быть привлечены местной властью посредством муниципальных займов.
Кроме того, следует учитывать, что на территории муниципального образования располагаются предприятия и организации, ведущие хозяйственную деятельность. Их средства участвуют в формировании местных финансов. Еще одним источником финансов муниципальных образований могут служить временно свободные средства населения, которые при условии проведения правильной инвестиционной политики могут быть направлены на финансирование развития территорий.
Муниципальные финансы выполняют основные функции, присущие финансам как экономической категории. Вместе с тем реализация данных функций характеризуется определенной спецификой.
Распределительная функция муниципальных финансов состоит в том, что посредством распределения и перераспределения вновь созданной на территории муниципального образования стоимости осуществляется обслуживание территориального воспроизводства, формирование и использование денежных фондов, предназначенных для финансирования социально-экономического развития муниципального образования.
В отличие от федеральных финансов местные финансы выполняют функции по обеспечению финансовой основы удовлетворения общественных потребностей не для общества в целом, а для определенной его части, объединенной границами конкретного муниципального образования. Муниципальные финансы имеют ряд особенностей, обусловленных спецификой экономических и социально-политических условий конкретной территории, а также местом и ролью данной территории в системе межхозяйственных связей в экономике. Объем и структура фондов денежных средств, формируемых органами местного самоуправления, зависит от закрепленных за ними полномочий и обязанностей.
Местные финансы участвуют в перераспределении аккумулируемых ресурсов по направлениям, приоритетным для муниципального образования. Они в наибольшей степени приближены к потребностям конкретной территории. Это создает возможность более эффективного использования денежных ресурсов территории в сравнении с общегосударственными денежными фондами. Локальные масштабы территории и ограниченные объемы территориального распределения финансовых ресурсов облегчают задачи контроля за их целенаправленным использованием.
Контрольная функция муниципальных финансов выражается в осуществлении контроля за своевременным и правильным формированием денежных фондов муниципального образования, за соответствием объемов и структуры этих фондов объему и структуре потребностей социально-экономического развития территории, за целевым и эффективным использованием муниципальных финансовых ресурсов.
В современной экономике роль местных финансов постоянно возрастает. Это связано с воздействием таких факторов, как расширение самостоятельности территорий в оказании населению социально-значимых услуг, широком внедрении рыночных институтов в хозяйственную практику муниципальных образований, формирование существенного инвестиционного потенциала за счет временно свободных денежных средств населения и хозяйствующих субъектов территорий, сосредоточение региональных финансовых потоков на приоритетных направлениях.
Местные финансы имеют ярко выраженную социальную направленность. Они играют существенную роль в обеспечении компенсации малообеспеченным слоям населения определенных издержек, связанных с функционированием рыночной системы хозяйствования. С помощью финансовых ресурсов территорий государство осуществляет ряд своих функций, связанных с обеспечением населения общественными благами, финансирует расходы на здравоохранение, жилищное строительство, общественный порядок.
Одним из важных направлений реализации роли местных финансов при переходе к рынку является субсидирование и льготное кредитование фермерских хозяйств, приобретение и строительство жилья, поддержка малого предпринимательства, создание благоприятной правовой и институциональной среды, размещение муниципальных заказов на производство социально-значимой продукции.
Местные финансы активно используются для благоустройства территорий муниципальных образований, решения экологических проблем, обслуживания культурных потребностей населения. Международная практика свидетельствует о формировании общей тенденции к возрастанию роли муниципальных финансов в эффективном управлении экономикой.
1.2 Место государственных и муниципальных финансов в финансовой системе
Оценка имеющейся научной литературы, глубины и объективности содержащихся в ней теоретических представлений дефиниции «финансовая система» дает основание считать, что на сегодняшний день идет активный поиск конструктивных решений, который сопряжен с усилением борьбы мнений и теоретических течений.
На основе системной методологии, признанной в качестве универсальной, исследуются экономические процессы и явления. При этом систему как таковую трактуют с различных позиций: как множество закономерно связанных друг с другом элементов (предметов, явлений, взглядов, принципов и т.д.), представляющих собой определенное целостное образование, единство; как порядок, обусловленный планомерным, правильным расположением частей в определенной связи, строгой последовательности действий Современный словарь иностранных слов. СПб.: Изд-во «Дуэт». 1994.- С. 562. ; как объективно существующий комплекс процессов (явлений) и связей между ними. Лексин И. Территориальное устройство государства: попытка реализации системной методологии анализа/ РЭЖ, №1.2003.- С. 56
Зачастую систему рассматривают лишь как механическую сумму элементов, что значительно упрощает ее понимание. Очевидно, что использование данной терминологии применительно к экономическим взаимосвязям требует методологически выверенных уточнений. Это напрямую относится к понятиям «финансовая система» и «территориальная система».
Уточнение теоретических и методологических подходов в условиях перехода от административной экономической системы к цивилизованным рыночным отношениям предполагает радикальное переосмысление имеющихся ранее представлений о содержании и структуре финансовой системы и выход на качественно новый уровень исследования.
С точки зрения теории финансов общепризнанным является мнение о том, что понятие «финансовая система» является развитием общего понятия «финансы». А отсюда вытекает, что непременным условием функционирования финансовой системы следует считать наличие относительно обособленных сфер и звеньев финансовых отношений, носящих объективный характер и выражающих денежные отношения по поводу образования и использования фондов, формируемых в процессе распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта, национального дохода и части национального богатства.
Место и роль отдельных элементов системы неодинаковы и субординированы, то есть в системе обязательно наличие первичного (основного) элемента, который несет в себе генетическое начало, что позволяет ему занимать центральное место среди других элементов системы, и его роль во взаимосвязях элементов системы и их звеньев должна быть определяющей.
Наиболее сложным в понимании финансовой системы является логическое и последовательное вычленение в ее составе элементов (сфер и звеньев). Органичность постановки данной проблемы становится очевидной только в случае комплексного, концептуально-целостного подхода с учетом всей совокупности трансформационных процессов, произошедших при переходе к рыночной экономике. За последние годы внутренняя структура каждой из составляющих финансовой системы претерпела существенные изменения, что предполагает принципиальное переосмысление имеющихся ранее представлений о ее функционировании.
Переход к рыночным отношениям, демократизация всех процессов, идущих в обществе, развитие принципов бюджетного федерализма, децентрализация бюджетной системы и другие причины характеризуют следующие трансформационные процессы в функционировании финансовой системы современной России.
1. Качественные изменения претерпели финансы предприятий и принципы их организации в результате широкого комплекса мер по разгосударствлению и приватизации. Это предопределило: преодоление монополии государственной собственности практически во всех сферах народного хозяйства; превращение частной собственности в одну из основных форм собственности; многообразие форм собственности; становление новых форм хозяйствования, адекватных изменениям в отношениях собственности (акционерные общества, товарищества, производственные кооперативы, государственные и муниципальные предприятия и др.); формирование рыночных механизмов, обслуживающих новые формы собственности, и др.
При неизменной глубинной сущности финансов предприятий произошли кардинальные изменения форм их проявления в области организации, взаимоотношений с бюджетом, внебюджетными фондами, страховыми организациями, другими предприятиями. Оставаясь важнейшей сферой финансовой системы страны, финансы предприятий различных форм собственности занимают ее исходное, ключевое положение, охватывают существенную часть денежных отношений, функционирующих в реальном секторе экономики, где создается общественный продукт и национальный доход.
В настоящее время содержание финансов предприятий расширяется и дополняется анализом не только финансов предприятий, функционирующих на коммерческой основе, но и финансами некоммерческих организаций и учреждений, оказывающих разнообразные услуги социального характера, управленческие, по охране общественного порядка, обороне страны и др., а также финансами общественных организаций, таких как благотворительные фонды, ассоциации, объединения, религиозные организации и др.
Таким образом, на сегодняшний день важнейшей сферой финансовой системы становятся финансы хозяйствующих субъектов всех форм собственности, включающие финансы коммерческих предприятий, финансы организаций, осуществляющих некоммерческую деятельность.
2. Существенно расширилось содержание государственных финансов. В советский период государственные финансы практически отождествлялись с государственным бюджетом, а бюджетная система и бюджетное устройство в большей степени соответствовали унитарному государству, для которого была свойственна строгая централизация финансовых ресурсов на уровне центрального правительства. В условиях же становления российской модели бюджетного федерализма качественные трансформации в сфере государственных финансов связаны с законодательным закреплением в Бюджетном кодексе трехуровневой бюджетной системы, отдельного выделения категорий государственного долга, государственных заимствований, а также государственных внебюджетных социально-страховых фондов.
Денежные отношения, в процессе которых образуются и используются внебюджетные фонды, выступают самостоятельным звеном финансовой системы. Их обособление вызвано социально-экономическими причинами, одной из которых следует считать независимость от бюджетного фонда, другой - необходимость создания строго целевых фондов социального и другого назначения. Формирование целевых внебюджетных фондов на федеральном, региональном и местном уровнях за счет обязательных и добровольных взносов предопределило и их специфические формы образования и использования.
3. Расширяется сфера государственного кредитования. Если в структуре советской финансовой системы государственный кредит включался в финансовую систему с определенными оговорками, то в период постсоветских преобразований он, наряду с бюджетом, становится важнейшим звеном системы государственных и муниципальных финансов.
Являясь средством увеличения финансовых возможностей государства, госкредит стал выступать значительным фактором ускорения социально-экономического развития страны. Признание же возможностей функционирования несбалансированных бюджетов для целей стабилизации экономики привело к расширению использования государственного долга. В рыночной экономике государственный кредит - неотъемлемый элемент финансовых потоков. В условиях бюджетного недофинансирования и неурегулированности межбюджетных отношений получает развитие и другая сторона кредитных отношений - предоставление бюджетных ссуд и бюджетных кредитов бюджетам других уровней и предприятиям.
4. Ликвидация государственной монополии на страхование в соответствии с требованиями рыночной экономики существенно расширила роль страхования в решении проблем страховой защиты общественного производства и жизненного уровня населения. Страхование становится объективно необходимым элементом рыночных отношений и самостоятельной сферой финансовой системы.
В плановой экономике система страхования играла вспомогательную роль, а возмещение ущерба осуществлялось государством за счет средств государственного бюджета. Проведение широкомасштабной приватизации и формирование страхового рынка позволили не только освободить бюджет от расходов на возмещение убытков при наступлении страховых случаев, но и превратить страхование в один из наиболее стабильных источников долгосрочных инвестиций. Главной целью становится создание эффективной защиты имущественных интересов граждан и юридических лиц в РФ, обеспечивающей формирование необходимой для экономического роста надежной и устойчивой хозяйственной среды, а также максимального использования страхования как источника инвестиционных ресурсов. Важнейшим и непременным условием реализации этих целей является обеспечение надежности и финансовой устойчивости системы страхования, прежде всего, путем формирования и совершенствования законодательной базы рынка страховых услуг, проведение активной структурной политики на рынке страховых услуг, повышение эффективности государственного регулирования и надзора за страховой деятельностью, поэтапная интеграция национальной системы страхования с международным страховым рынком.
5. Переход к рыночным отношениям предопределил объективную необходимость формирования финансового рынка как важнейшей сферы финансовой системы, обеспечивающей эффективное инвестирование и целенаправленное использование финансовых ресурсов. Благодаря финансовому рынку, представленному рынком ссудного капитала и рынком ценных бумаг, сбережения и накопления трансформируются в финансовый капитал, потребителями которого являются все субъекты экономических отношений: и государство, и предприятия, и отдельные лица.
Рассматривая вышеперечисленные трансформационные изменения, необходимо четко понимать, что структурирование финансовой системы России должно осуществляться с учетом всех вышеперечисленных процессов. Однако на сегодняшний день многовариантность современных подходов к пониманию содержания и структуры финансовой системы, их дискуссионность и связанное с этим отсутствие однозначных оценок не дает возможности прийти к единству мнений. Представляется, что трудности в определении единых теоретико-методологических подходов к характеристике сфер и звеньев финансовой системы связаны с рядом причин.
Во-первых, теоретически неверным, на наш взгляд, является смешение понятий финансовой системы как совокупности объективных распределительных денежных отношений и системы финансовых учреждений, институтов, органов власти, осуществляющих управление различными сферами финансовой системы. Отсюда с определенной легкостью вводятся такие дефиниции, как «финансы властных структур», «финансы органов власти» и др. Так, например, М.И. Яндиев указывает: «Финансы органов власти, являясь составной частью общегосударственных финансов, с одной стороны, и региональных финансов - с другой, представляют собой взаимоотношения органа власти с хозяйствующими субъектами, населением и иными уровнями власти, основанные на денежном обращении». И здесь же добавляет, что «финансы органов власти состоят из, или, говоря по другому, звеньями финансов органов власти являются: денежные фонды, в том числе бюджет, внебюджетные фонды, страховые фонды; каждый из них может включать в себя отдельные сметы и целевые фонды; обязательства органов власти, в том числе долг органа власти и задолженность перед органом власти; финансы государственных (муниципальных) предприятий; право влияния на финансовые потоки, в том числе на финансы хозяйствующих субъектов и населения, а также «прямое» финансирование». Яндиев М.И.Теория финансов. Трансформация финансов органов власти: Учебное пособие- М.: ТЕИС. 2001 .- С. 16-17 Аналогичную точку зрения высказывают и другие авторы, отмечая, что «исходя из структуры федерального устройства России, государственные финансы, будучи двухуровневыми, включают финансы федеральных органов власти и финансов органов власти субъектов Российской Федерации (региональные финансы). Муниципальные финансы составляют низовое звено и выделены в самостоятельный структурный уровень». Финансы: Учебник/Под. ред. проф. С.И. Лушина, проф.В.А. Слепова-М.: Изд-во Рос.экон.акад.2000.-С.69
Проблемы стабилизации государственных и муниципальных финансов
