Проблемы совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации

После одобрения Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации законодательных инициатив Правительства Российской Федерации в отношении снижения ставки единого социального налога (с 35,6% до 26%) и перевода основной массы натуральных льгот отдельным категориям граждан в денежную форму, регионы не только получат существенную прибавку в объемах поступлений доходов, но и выиграют от улучшения финансового положения предприятий жилищно-коммунальной сферы и транспортных организаций, повышения объективности и прозрачности финансового обеспечения государственных обязательств по предоставлению льгот. В результате произойдет увеличение ресурсного потенциала регионов, интенсификация экономического роста и поступлений доходов в целом в бюджетную систему Российской Федерации. Распределение единого социального налога будет осуществляться в следующем порядке:

Пенсионного фонда Российской Федерации - 14,0%, Фонда социального страхования Российской Федерации - 3,2%. Федерального фонда обязательного медицинского страхования - 0,8%, территориальные фонды обязательного медицинского страхования - 2,0% поступлений.

В целях повышения эффективности государственных расходов Правительством Российской Федерации принято постановление от 22 мая 2004 г. №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».

3. Понятие «Бюджетная обеспеченность» в российском бюджетном праве

Для целенаправленного и успешного регулирования государством всей системы бюджетных отношений важное значение имеет определение базовых понятий бюджетного права. В ст. 6 Бюджетного кодекса РФ приведены понятия и термины, нормативное закрепление которых играет принципиальную роль л организации бюджетной деятельности государства. Однако не все они в достаточной мере обоснованны, что приводит к проблемам в практической реализации бюджетных отношений.

К числу таких понятий относится бюджетная обеспеченность, которая положена в основу механизма бюджетного регулирования, применяемого как в России, так и за рубежом. Однако экономическое содержание этого понятия не до конца понято, раскрыто и поддается формализованному выражению, несмотря на упоминания о нем в ряде законодательных актов, принятых в РФ ил протяжении последнего десятилетия.

Впервые понятие бюджетной обеспеченности появилось в Законе РСФСР от 06.07.1991 №1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР». При этом оно не было определено, закон лишь предписывал рассчитывать среднюю по региону величину бюджетной обеспеченности на одного жителя для установления нормативов отчислений в местные бюджеты.

Позже принимались законодательные акты, в которых фигурировали разные определения, имеющие отношение к бюджетной обеспеченности. Наиболее употребляемыми были понятия норматива минимальной бюджетной обеспеченности и минимального бюджета.

Одним из таких законодательных актов, использующим (по не определяющим!) понятие норматива минимальной бюджетной обеспеченности, является Федеральный закон от 28.08.1995 №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления и Российской Федерации». Норматив минимальной бюджетной обеспеченности связывается с расходной частью местных бюджетов (ст. 37). Там же присутствует понятие «минимальный местный бюджет» без какого-либо его толкования.

3.1 Минимальная бюджетная обеспеченность

Понятие норматива минимальной бюджетной обеспеченности и минимального местного бюджета впервые было определено и Федеральном законе от 25.09.1997 №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»: под первым понимался расчетный показатель минимально необходимой потребности в бюджетных средствах одного жителя муниципального образования по текущим расходам', второе понятие было определено как расчетный объем доходов и расходов местного бюджета, учитывающий минимальные государственные социальные стандарты (ст. 1). Эти определения имели важное для своего времени значение, так как, во-первых, были ориентированы на упорядочение межбюджетных отношений в регионе и на распределен не финансовой помощи по единым критериям, во-вторых, увязывали величину бюджетных средств с минимальными государственными социальными стандартами.

Однако согласно Федеральному закону от 09.07.1999 №159-ФЗст. 1 указанного закона утратила силу с I января 2000 г. При этом, отменив определение понятий норматива минимальной бюджетной обеспеченности и минимального местного бюджета, законодатель не изъял первое из них из содержания самого закона, создав, таким образом, еще большую путаницу в терминологии.

Действующий до настоящего времени Федеральный закон от 25.09.1997 №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» увязывает норматив минимальной бюджетной обеспеченности с формированием местных бюджетов в целом, не уточняя, к какой именно (доходной или расходной) части этих бюджетов он должен применяться (ст. 5). Кроме того, в ст. 10 Закона используется понятие «душевая обеспеченность бюджетными средствами муниципального образования», расширяющее понятие бюджетной обеспеченности до неопределенности.

Примечательно также, что принятый в 1993 г. и утративший силу с 1 января 2000 г. закон от 15.04.1993 №4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов…» содержал определения, касающиеся бюджетной обеспеченности: это «минимальный бюджет» и «средняя финансовая обеспеченность» (ст. 1). Понятие минимального бюджета не отличалось краткостью и четкостью формулировки, но при этом полностью раскрывало его экономическое содержание. В отличие от такого формулированного понятия минимальный местный бюджет» это определение использовалось для характеристики состояния и других видов бюджетов, включая консолидированные бюджеты. Кроме того, закон конкретно определял, за счет каких источников должен формироваться минимальный бюджет: не менее 70% должны были составлять закрепленные доходы.

В трактовке же утратившей силу ст. 1 принятого позже Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» минимальный местный бюджет увязывался лишь с минимальными государственными социальными стандартами, но не с доходными источниками его формирования, что и определенном смысле было шагом назад в государственных гарантиях бюджетных доходов муниципальных образований. Но в данном случае отмена этой нормы в соответствие с реально складывавшейся бюджетной практикой формирования доходов местных бюджетов, в которых препарировали регулирующие доходы.

3.2 Стандартизация государственных гарантий

Бюджетная политика, ориентированная на стандартизацию государственных гарантий, получила законодательное отражение в бюджетном кодексе Российской Федерации, который определил понятие «минимальная бюджетная обеспеченность» как минимально допустимую стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов. Бюджетный кодекс РФ оперировал и такими понятиями, как «норматив минимальной бюджетной обеспеченности» (ст. 132, 135). «уровень минимальной бюджетной обеспеченности» (ст. 129. 133 - 135, 139). В частности, указывалось, что нормативы минимальной бюджетной обеспеченности являются основой для расчета финансовой помощи субъектам РФ из федерального бюджета (ст. 132), а при предоставлении финансовой помощи местным бюджетам из бюджета субъекта РФ речь шла о выравнивании уровня минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 134, 139);, которое при этом рассматривалось как общий принцип организации всей вертикали межбюджетных отношений в РФ (ст. 129). О смысле этих понятий можно было только догадываться, так как терминологически они не были определены.

Бюджетный кодекс РФ связывал выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований с необходимостью финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты (ст. 135, 139). В этом положении раскрывалось, на взгляд авторов, тождество (равенство) между уровнем минимальной бюджетной обеспеченности и минимальными государственными социальными стандартами так же, как если бы это была сбалансированность между доходами и расходами минимального бюджета.

Представляется, что соотношение между уровнем минимальной бюджетной обеспеченности и стандартами должно определяться иначе: формирование доходов следовало бы связать с понятием норматива минимальной бюджетной обеспеченности, рассчитанного на основе минимальных государственных социальных стандартов. Понятие бюджетной обеспеченности и различных его интерпретациях (минимальная, расчетная, нормативов и др.), на взгляд авторов, имеет отношение к формированию доходен, но не расходов бюджетов, поэтому напрямую не может быть связано с понятием минимальных государственных социальных стандартов.

Наличие и Бюджетном кодексе РФ двух близких по содержанию понятий «норматив минимальной бюджетной обеспеченности» и «минимальная бюджетная обеспеченность», первое из которых не определено, не добавляло ясности в механизм регулирования бюджетных отношений. Представляется, что целесообразно было бы использовать лишь понятие «норматив минимальной бюджетной обеспеченности», определив его как минимально необходимый объем доходов бюджета, позволяющий обеспечить выполнение расходных обязательств, возложенных на соответствующий уровень власти и управления,

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7