Налоговые акты в системе законодательства РФ
p align="left">Кодификация позволяет привести правовые нормы, регулирующие определенный вид общественных отношений, к единой юридической силе, унифицировать процедуры и методы правового регулирования, делает законодательство более компактным, согласованным, освобождает его от фактически утративших силу и недействующих правовых актов. Посредством кодификации создается единый, юридически и логически цельный, внутренне согласованный нормативно-правовой акт. Преимущества кодификации заключаются в том, что она устраняет противоречия, существующие в правовом регулировании, и существенно упрощает понимание и применение законодательства. Не удивительно поэтому, что именно на кодификацию российского налогового законодательства отечественные юристы, экономисты, политологи и политики возлагали большие надежды, к сожалению, во многом не оправдавшиеся. Стремление побыстрее принять налоговый кодекс губительно отразилось на его содержании, о чем свидетельствует постоянная критика части первой Налогового кодекса РФ в юридической и экономической научной литературе и периодике, начавшаяся практически сразу же после принятия акта.Налоговый кодекс, как и большинство кодифицированных российских актов, строится на основе деления на общую и особенную части. Второй момент, на котором хотелось бы заострить внимание, касается юридической техники части первой Налогового кодекса. Дело в том, что в нем при закреплении компетенции налоговых органов или при определении их задач постоянно вместо термина “надзор” употребляется “контроль” (например, п. 5 ст. 9; п. 12, 13 ст. 31; п. 2 ст. 32; п. 1 ст. 34 и др.). С точки зрения теории административного права, “надзор” и “контроль” - понятия существенно различающиеся между собой и их отождествление недопустимо. По мнению ряда ученых, надзор является видом надведомственного государственного контроля К вопросу о формировании налогового права как отрасли права // Государство и право, 2000. № 6.. Между тем имеются все основания, чтобы провести грань между контрольной и надзорной деятельностью, “развести” эти понятия, не отождествлять их, а определить особенности, назначение и место в системе способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении. Различие между надведомственным или внешним контролем и административным надзором состоит в их содержании. Органы внешнего контроля обладают более широкой компетенцией: она включает в себя проверку состояния дел подконтрольного объекта не только с точки зрения законности, но и целесообразности принимаемых решений, что отражает прежде всего управленческий, организационный аспект контрольной деятельности. Административный же надзор связан с проверкой только законности действий конкретного объекта надзора, приобретая тем самым юридическую окраску.
Контроль и административный надзор различаются по объему полномочий. Контрольные полномочия связаны с вмешательством органов контроля в оперативно-хозяйственную, конкретную производственную деятельность подконтрольного объекта. При этом контрольные полномочия допускают возможность использования дисциплинарной власти - привлечение к дисциплинарной ответственности, вплоть до отстранения провинившегося работника от занимаемой должности. Органы административного надзора такими полномочиями не обладают, они ограничиваются наблюдением, проверкой соблюдения определенных норм, нередко технико-юридического характера, общеобязательных правил, выявлением и пресечением правонарушений, привлечением виновных к административной ответственности. Кроме того, административный надзор и контроль различаются по объектам наблюдения и проверки. С этой точки зрения он включает следующие разновидности:
а) он осуществляется в отношении неопределенного (неперсонифицированного) круга физических и юридических лиц независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора, за соблюдением ими определенных правил, например, правил поведения (деятельности) в общественных местах;
б) административный надзор распространяется на определенный круг граждан, должностных лиц, юридических лиц и по конкретным вопросам, например, надзор за соблюдением гражданами правил приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия, должностными лицами, ответственными за сохранность и использование радиоактивных материалов, средств цветного копирования;
в) персонифицированный административный надзор, осуществляемый органами внутренних дел в отношении некоторых граждан, освобожденных из мест лишения свободы.
Далее, организационно-административный надзор представляет процесс последовательно осуществляемых этапов или стадий: предварительный - анализ информации о поднадзорном объекте, разработка и доведение до объекта надзора соответствующих норм, правил его функционирования; текущий - включающий систематическое и непосредственное наблюдение, инспектирование, проверки, в ходе которых выявляются нарушения, применяются меры пресечения, восстанавливается нарушенный порядок, решается вопрос о необходимости привлечения виновных к ответственности; заключительный - состоящий в анализе общего положения объекта надзора, выявлении тенденций, разработке предложений.
Административный надзор и контроль характеризуют особые методы их осуществления. Для административного надзора основным методом является непосредственное постоянное наблюдение за соответствующими объектами, проверка по заявлениям и жалобам, а также по собственной инициативе. Арсенал методов внешнего контроля значительно шире: проверка, обследование, ревизия, проведение экспертизы и др.
Административный надзор, как правило, связан с применением административного принуждения, причем надзорные органы используют административно-предупредительные меры (например, карантин), меры административного пресечения (например, запрещение эксплуатации неисправного автомототранспорта), меры административно-процессуального обеспечения (например, изъятие вещей, товаров и документов), административные взыскания. Следовательно, органы административного надзора одновременно являются и органами административной юрисдикции. Органы надведомственного, внешнего контроля таким объемом административно-принудительных полномочий не обладают. Таким образом, административный надзор как самостоятельный вид контрольно-надзорной деятельности по обеспечению законности и дисциплины в процессе реализации исполнительной власти обладает следующими признаками: отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных объектов; возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов; невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора; наличие специального объекта надзорной деятельности - норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах, и их исполнение физическими и юридическими лицами; возможность самостоятельного применения мер административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угроз безопасности различным объектам; строгое ограничение данных мер принуждения правовыми рамками; наличием юрисдикционных полномочий.
Итак, административный надзор - это особый вид государственной управленческой деятельности, осуществляемой специальными органами исполнительной власти в отношении организационно неподчиненных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления предписанного порядка и привлечения виновных к административной ответственности.
Основываясь на налоговом законодательстве и теории административного права, можно с уверенностью утверждать, что налоговые органы РФ обладают не контрольными полномочиями, как закрепляет налоговый кодекс, а именно надзорными. Поскольку поднадзорные объекты - налогоплательщики организационно не подчинены органам надзора - налоговым органам, налоговые органы не могут вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность налогоплательщиков и оценивают их деятельность только с точки зрения соблюдения ими налогового законодательства, с другой стороны, налоговые органы имеют право применять меры административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений, кроме того, существует специальный объект надзорной деятельности - налоговые нормы, так называемая “контрольная деятельность налоговых органов” на самом деле по существу является надзорной.
Вернемся к анализу налоговых нормативно-правовых актов.
К иным федеральным законам о налогах и сборах относятся:
- федеральные законы о налогах и сборах, принятые до введения в действие НК РФ, действующие в настоящее время в части, на противоречащей НК;
- Федеральные законы о налогах и сборах, принятые в соответствии с НК РФ.
Региональное законодательство о налогах и сборах представляет собой законодательство субъектов РФ о налогах и сборах. Оно состоит из законов и иных нормативных правовых актов о налогах и сборах субъектов РФ, принятых в соответствии с НК РФ.
Нормативные правовые акты органов местного самоуправления о местных налогах и сборах принимаются представительными органами местного самоуправления в соответствии с НК РФ.
Подзаконные нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборам:
- Акты органов общей компетенции,
- Акты органов специальной компетенции.
Кроме того, следует упомянуть Решения Конституционного Суда РФ, а также нормы международного права и международные договора РФ.
