Місцеві бюджети як основа місцевого самоврядування
p align="left">На зменшення обсягів податкових надходжень значно вплинула динаміка надходжень податку з доходів фізичних осіб, що у номінальному вираженні зменшилися порівняно з показниками 2008 року на 3,1 % та склали 44,5 млрд. грн. Поряд з цим протягом звітного періоду зберігається тенденція до збільшення частки цього податку (до 62,5 %) у загальному обсязі доходів місцевих бюджетів (без урахування міжбюджетних трансфертів).Протягом року значний приріст щодо 2008 року демонстрували надходження від плати за землю (+25,2 %), що призвело до збільшення їх питомої ваги у структурі доходів місцевих бюджетів з 9,1 % до 11,8 % [2].
Потрібно зазначити, що в останньому кварталі 2009 року спостерігалося стрімке збільшення надходжень до місцевих бюджетів від сплати акцизних зборів. Їх обсяг за ІV квартал 2009 року склав 259,1 млн. грн., що у понад 9 разів більше, ніж відповідний показник 2008 року. Основною причиною такого зростання стало, зокрема, підвищенням ставки акцизів на лікеро-горілчану продукцію.
Вагомим чинником збереження завузької ресурсної бази для діяльності органів місцевого самоврядування є незацікавленість центральної влади проводити децентралізацію бюджетно-податкової системи, оскільки це автоматично обмежить її повноваження та звузить ресурсну базу. Технічно, бюджетна централізація зберігається трьома головними чинниками:
Перший - недостатня ємність ресурсної бази органів місцевого самоврядування. Місцеві податки та збори формують до 2 % дохідної частини місцевих бюджетів, тоді як в ЄС їх доля сягає 30 % (в основному завдяки податку на нерухомість). Плата за землю, яка могла б стати твердим підґрунтям фінансової стійкості органів місцевого самоврядування, сьогодні складає лише до 11 % доходів місцевих бюджетів, і до запровадження та становлення ринку землі не має перспектив до значного зростання. Всі інші статті власних доходів - плата за ліцензії, патенти та сертифікати, реєстраційний збір, єдиний податок - формують незначну частину доходів. Більш того, через відсутність індексації цей ресурс щорічно частково «з'їдає» інфляція.
Другий - надмірно об'ємний кошик № 1 (доходи якого Міністерство фінансів України враховує при визначенні трансфертів і розраховує як різницю між розрахунковими доходами та видатками). Очевидно, що чим більше доходів включається до кошика № 1, тим менше стимулів до проведення роботи з їх мобілізації мають органи місцевого самоврядування. Закономірно, що за такої ситуації в Україні зростає кількість дотаційних регіонів. Якщо на початку 1990 років таких областей було 13-15, на початку 2000-х років - близько 20, сьогодні такими є всі регіони, крім Києва. Частка ж кошику № 2 (доходи, які не враховуються при визначенні трансфертів) у загальному обсязі доходів досить низька [13, с. 26].
Третій - неузгодженість моделі бюджетних відносин та адміністративно-територіального устрою. Бюджетна система в Україні сформувалася ще за планової централізованої економіки, під інші завдання. Найбільш актуальною проблемою в даному контексті бачиться визначення балансу між повноваженнями органів місцевого самоврядування областей та районів та місцевими державними адміністраціями. Відтак, доки не буде проведена адміністративно-територіальна реформа, корекція моделі міжбюджетних відносин матиме здебільшого поверхневий характер і не зможе вирішити фундаментальні проблеми.
Ці проблеми доповнюються негативними тенденціями фінансової кризи, яка розгорнулася в Україні в 2009 р. Динаміка формування місцевих бюджетів в Україні за останній рік засвідчила існування низки проблем, серед яких найважливішими є наступні:
1. Розрив між зобов'язаннями та ресурсами органів місцевого самоврядування. Видатки місцевих бюджетів характеризуються висхідним вектором, результатом чого є збільшення їх долі в структурі видатків Зведеного бюджету з 58,6 % в 2003 р. до 59,0 % в 2008 р. При цьому, в 2005 році їх частка сягала 63,2 %. Лише через більш стрімке зростання видатків державного бюджету частка видатків місцевих бюджетів дещо знизилася в останні роки, хоча в грошовому виразі вони продовжували зростати. Так, в 2008 р. обсяг видатків місцевих бюджетів склав 134,6 млрд. грн., що на 33,5 % більше, ніж в 2007 р [2].
Структура видаткової частини зведеного бюджету у 2009 році також залишилася майже незмінною (див. рис. 5). За підсумками 2009 року спостерігається падіння обсягів видатків зведеного бюджету щодо відповідного показника попереднього року на 0,6 %. Частка видатків місцевих бюджетів у зведеному бюджеті за 2009 рік збільшилась на 0,4 в.п. порівняно з 2008 роком, і становила 41,4% [2].
Рис. 5 - Частка видатків місцевих бюджетів у зведеному бюджеті за 2004-2009 роки
Обсяг видатків місцевих бюджетів за 2009 рік становив 134,9 млрд. грн., що практично відповідає аналогічному показнику 2008 року. Рівень виконання плану, затвердженого місцевими радами, становить 92,0 % порівняно із 94,3 % у 2008 році.
Натомість частка доходів місцевих бюджетів в структурі Зведеного бюджету України залишається неадекватно низькою. Більш того, вона має негативну динаміку. Якщо в 2003 р. частка доходів місцевих бюджетів складала 30,0 %, то в 2008 р. - менше 25 % [2].
Дохідну частину зведеного бюджету у 2009 році виконано на рівні 88,8 % річного плану (порівняно з 97,3 % у 2008 році), при цьому дохідну місцевих бюджетів - на рівні 90,7 % (97,8 %) [2]. Тенденція до зниження рівня виконання річних планових показників за доходами пов'язана, перш за все, зі зменшенням темпів зростання надходжень до бюджетів усіх рівнів, що, у свою чергу, пояснюється впливом кризових явищ. Частка доходів місцевих бюджетів у структурі зведеного бюджету за аналізований період залишилася майже на рівні 2008 року і склала 24,6 %, скоротившись на 0,2 в. п. (див. рис. 6).
Рис. 6 - Частка доходів місцевих бюджетів у зведеному бюджеті за 2004 -2009 роки
Доходи місцевих бюджетів (без урахування міжбюджетних трансфертів) у 2009 році склали 71,0 млрд. грн., що на 3,8 % (або на 2,8 млрд. грн.) менше за показник 2008 року. Рівень виконання плану доходів, затвердженого місцевими радами, склав 90,7 % проти 97,8 % у 2008 році [2].
У звітному періоді сукупна частка видатків місцевих бюджетів, що спрямовується на соціально-культурну сферу, склала 77,3 % (див. рис. 7), що більше за аналогічний показник 2008 року на 7,5 в. п.
Рис. 7 - Структура видатків місцевих бюджетів за функціональною класифікацією у 2009 році
У структурі видатків місцевих бюджетів за функціональною класифікацією порівняно з даними 2008 року найбільші зміни відбулися за видатками на соціальний захист та соціальне забезпечення, частка яких зросла на 2,9 в. п. і становить 20,2 %, та видатками на економічну діяльність, де спостерігається зменшення питомої ваги на 4,6 в. п. до 4,8 %. Частка видатків місцевих бюджетів на житлово-комунальне господарство зменшилась на 1,0 в. п. щодо показника попереднього року і склала 5,3 % [2]. Відбулось зростання часток видатків на охорону здоров'я (на 2,0 в. п. до 21,5 %) та на освіту (на 2,5 в. п. до 31,8 %).
Частка трансфертів, що передаються з місцевих бюджетів до державного, залишилась на рівні 2008 року і становить 5,8 % усіх видатків місцевих бюджетів. Коштів, що передаються з місцевих бюджетів до державного бюджету, було перераховано у сумі 7,3 млрд. грн., або 97,8 % від запланованого показника на рік.
У розрізі економічної класифікації за підсумками 2009 року 79,9 % усіх видатків місцевих бюджетів припадає на захищені статті (див. рис. 8), що більше за відповідний показник попереднього року на 9,5 в. п.
Рис. 8 - Структура видатків місцевих бюджетів за економічною класифікацією у 2009 році
Суттєві зрушення у структурі видатків місцевих бюджетів пов'язані зі зменшенням частки капітальних видатків. Так, порівняно з показниками 2008 року вона скоротилася на 8,5 в. п. і склала лише 7,5 %. У номінальному вираженні капітальні видатки скоротились більше ніж удвічі та склали 10,0 млрд. грн.
Видатки на оплату праці з нарахуваннями традиційно є найбільшими серед усіх видатків місцевих бюджетів і становлять 45,1 %, що на 4,7 в. п. перевищує відповідний показник 2008 року. Також спостерігається збільшення на 2,2 в. п. частки видатків на поточні трансферти населенню (до 17,3 %) та на 1,5 в. п. частки видатків на оплату комунальних послуг та енергоносіїв (до 6,0 %) [2].
Таким чином, органи місцевого самоврядування мають в 2,4 разу більше бюджетних зобов'язань, аніж отримують доходів. В основі такого становища лежать як недостатність власних джерел надходжень, так і неврегульованість механізму надання міжбюджетних трансфертів. Власними доходними джерелами (кошик № 2) забезпечується близько 20 % доходів місцевих бюджетів.
Натомість, закріпленими податками та зборами (кошик № 1) забезпечується до 80 % доходів. Якщо врахувати, що трансфертами забезпечується близько 45 % доходів, то виявляється, що частка доходів, на мобілізацію яких органи влади мають вплив, складає приблизно 11 %. Це автоматично звужує автономність фінансової політики органів місцевого самоврядування.
2. Зростання частки трансфертів і частки дотацій вирівнювання.
У структурі доходів місцевих бюджетів постійно зростає частка трансфертів: від 34,1 % у 2003 р. до 44,5 % у 2008 р. (рис. 11). За планом на 2009 р., їх доля має складати 54,8 % в загальних доходах бюджетів місцевого самоврядування (за підсумками першого півріччя вона склала 41,3 %).
До місцевих бюджетів з державного бюджету протягом 2009 року надійшло 62,2 млрд. грн. міжбюджетних трансфертів (97,8 % річного плану), що більше за обсяги таких надходжень у 2008 році на 5,2 %. Унаслідок цього збільшилася частка міжбюджетних трансфертів у загальній структурі доходів місцевих бюджетів - 46,7 % проти 44,5 % за результатами 2008 року [2].
