Місцеві бюджети та бюджетний процес на локальному рівн
p align="left">Головним інститутом у системі фінансів місцевих органів влади є місцевий бюджет. В Бюджетному кодексі України (стаття 5) сказано, що “Місцевими бюджетами визнаються бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районі у містах та бюджети місцевого самоврядування. Бюджетами місцевого самоврядування визнаються бюджети територіальних громад сіл, селищ, міста та їх об'єднань”.З цього визначення можна сказати, що структура місцевих бюджетів визначається адміністративно-територіальним поділом України. Кожна самостійна адміністративно-територіальна одиниця свторює власний бюджет, який є фінансовою основою діяльності місцевих органів влади.
На сьогоднішній день в Україні функціонують такі місцеві бюджети: республіканський бюджет Автономної Республіки Крим, 24 обласних бюджети, міські бюджети міст Києва і Севастополя, 443 міські бюджети міст обласного і районного підпорядкування, 490 районних бюджетів,120 районних у містах бюджетів, понад 900 селищних бюджетів, а також понад 10 тис. сільських бюджетів. Усього майже 12 тис. місцевих бюджетів.
Крім цих бюджетів, в Україні є ще й система зведених бюджетів.
Згідно із статтею 6 Бюджетного Кодексу України “Зведений бюджет є сукупністю показників бюджетів, що використовуються для аналізу і прогнозування економічного і соціального розвитку держави”.1
Зведений бюджет України включає показники Державного бюджету України, зведеного бюджету Автономної Республіки Крим та зведених бюджетів областей міст Києва і Севастополя.
______________
1. “Бюджетний кодекс України” від 21 червня 2001 р. №2542-ІІІ// “Урядовий кур”єр” № від 24.07.2001 р. с.
Виходячи із вищенаведеного, на нашу думку, доцільніше вживати термін “система бюджетів України”, аніж бюджетна система України, так як цей термін відображає сукупність самостійних місцевих бюджетів, які не включаються до складу державного бюджету і один до одного.
Проте, термін бюджетна система України є і в Конституції України, і в Бюджетному Кодексі і означає сукупність державного бюджету та місцевих бюджетів, побудована з урахуванням економічних відносин, державного і адміністративно-територіальних устроїв і врегульована нормами права.
Проведене вище досляджіення концептуальних та організаційно-правових засад місцевих бюджетів лдає підставу зробити висновок, що:
1) за часів радянської влади інститут місцевого самоврядування був спотворений і лише в 90-х роках ХХ століття було сформовано цей інститут влади, фінансова незалежність якого є важливою передумовою побудови демократичної держави;
2) незважаючи на прийняття у 1917-1990 роках відповідних законодавчих актів, спрямованих на зміцнення позицій місцевого самоврядування, докорінних змін у сфері місцевих бюджетів не відбулося тому, що вони функціонували в межах наявної бюджетної системи, яка вирізнялася дуже високим ступенем централізації, тобто самостійність місцевих бюджетів у соціалістичні часи була тільки декларативною.
1.2 Бюджетна політика України та проблеми формування і розподілу бюджетних ресурсів
“Бюджетна політика - інструктивне регулювання економіки для підтримання певного рівня валового національного продукту, зайнятості та соціального забезпеченя”1. В.М. Опарін подає визначення бюджетної полтики як”діяльність щодо формування бюджету держави, його збалансування, розподіл бюджетних коштів тощо”2.Залежно від структури бюджетних видатків ця політика може мати соціальне чи військове спрямування. Крім того, бюджетна політика визначає засади бюджетного устрою країни і побудови її бюджетної системи, а також організацію міжбюджетних відносин. Бюджетна політика є складовою фінансової політики держави.
Сутність реалізації фінансової політики за допомогою бюджетних асигнувань полягає у визначенні напрямів, обсягів і форм фінансування окремих суб'єктів, галузей, регіонів. Оптимізація розподілу бюджетних коштів з позицій забезпечення як вирішення пріоритетних завдань, так і досягнення збалансування розвитку економіки і соціальної сфери становить сутність бюджетної політики держави. Можливості цієї політики визначаються рівнем та обсягами бюджетної централізації ВВП - чим вони вищі, тим більший фінансовий потенціал держави. Однак тут виникає протиріччя між інтересами держави та юридичних і фізичних осіб, адже чим вищий рівень бюджетної централізацї ВВП, тим нищий рівень самофінансування як провідної і висхідної форми фінансового забезпечення.
____________________________________
1.“Економічна енциклопедія”, Київ, Видавничий центр “Академія”, 2000,т.1, с.123.
2. В.М. Опарін “Фінанси”, Київ, 2001, с.48.
Реалізація фінансової політики, у якій переважають засади самофінансування, здійснюється насамперед за допомогою податкової політики. В її основі лежить визначення оптимального рівня оподаткування виходячи, з одного боку, з необхідності забезпечення підприємств достатніми для їх діяльності і розвитку коштами, а з іншого - забезпечення держави достатніми доходами. Механізм цієї політики грунтується на встановленні певного рівня ставок податків, використання цілеспрямованих пільг для окремих підприємств, галузей, регіонів, тощо.
Установлення пріоритетності інтересів підприємств чи держави визначає переважаючу роль інструментів податкової чи бюджетної політики. Адже головне у реалізації того чи іншого завдання - це повне забезпечення його необхідними коштами. Вони можуть бути сформовані самим підприємством за умови поміркованого оподаткування його доходів, або надані з бюджету, коли власних доходів не вистачає унаслідок високого рівня їх вилучення в бюджет.
На перший погляд, для фінансування забезпечення не має значення, за рахунок чого будуть вирішуватися конкретні завдання. Врешті-решт величина доходів, сформованих у суспільстві на основі певного обсягу ВВП, є незмінною, незалежно від того, як вони розподіляються і перерозподіляються. Однак з погляду ефективності фінансової політики самофінансування є значно дійовішою формою, ніж бюджетні асигнування. Підприємство завжди намагається зберегти та ефективно використати власні фінансові ресурси і доходи. Бюджетні асигнування як безплатні ресурси, мають менш ефективний вплив і тому повинні використовуватися для збалансування тих перекосів, які неможливо виправити за допомогою інших форм.
Встановлення урядом конкретних цілей і завдань поліпшує якість іформації, аналізу та прийняття рішень у бюджетному процесі. Але оскільки політики схильні уникати цього, можливо, необхідно запровадити офіційний політичний процес. Він дасть доречну інформацію на початку бюджетного процесу; визначить сфери, в яких існуюючу політику і програми слід переглянути більш ретельно і де є необхідність прийняти відповідне законодавство. Бюджетний процес, який триває без конкретного політичного керівництва, втрачає багато часу і не слугуватиме тим, хто приймає рішення, належним чином.
З метою належного розуміння і застосування політики уряду процесі складання бюджету, її слід чітко задокументувати.
На нашу думку, потрібно здійснити окреме стратегічне чи політичне планування, що дасть змогу розробити основні політичні ініціативи перед виданням згідно Бюджетного кодексу інструкцій до бюджету. Типовий процес стратегічного чи політичного планування: 1) оцінюеє пропозиції щодо основних питань; 2) встановлює завдання, зміст програм, відповідальність і витрати для кожної ініціативи; і 3) визначає пріоритети з-поміж різних пропозицій.
Процес розробки політики повинен починатися раніше процесу складання бюджету.
Політичні рішення щодо формування головного фінансового плану держави знаходять своє відображення у формі Послання Президента, постанови Кабінету Міністрів, основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період.
Законом “Про бюджетну систему України” від 29.06.1995 р. передбачалося, що Верховна Рада України не пізніше 15 червня поточного року розробляє і надсилає Президенту України спеціальну постанову (бюджетну резолюцію) про основні напрями бюджетної політики на наступний бюджетний рік. Основною новацією, щодо визначення бюджетної політики, запропонованою Бюджетним Кодексом, є відсутність такого документа, як Бюджетна резолюція на наступний рік. Досвід її існування у царині вітчизняного бюджетотворення засвідчив вади її декларативності, багатослівності і необов'язковості для уряду. Натомість Бюджетним Кодексом запропоновано запровадити процедуру слухань з питань бюджетної політики. Основою цих слухань є доповідь прем'єр-міністра або (за його дорученням) міністра фінансів про Основні напрями бюджетної політики на наступний період. В цій доповіді повинні міститися пропозиції Кабінету Міністрів України щодо:
граничного розміру дефіциту (профіциту) Державного бюджету України у відсотках до прогнозного річного обсягу валового внутрішнього продукту;
частки прогнозного річного обсягу валового внутрішнього продукту, що перерозподіляється через зведений бюджет України;
граничного обсягу державного боргу та його структури;
питомої ваги обсягу міжбюджетних трансфертів у видатках Державного бюджету України і коефіцієнта вирівнювання для місцевих бюджетів;
питомої ваги капітальних вкладень у видатках Державного бюджету України та пріоритетних напрямів їх використання;
взаємовідносин Державного бюджету України з місцевими бюджетами в наступному бюджетному періоді;
змін до законодавства, прийняття яких є необхідним для реалізації бюджетної політики держави;
переліку головних розпорядників коштів Державного бюджету України;
