Межбюджетные отношения, их развитие и совершенствование
p align="left">При так называемом правительстве молодых реформаторов в 1997 г. Комиссия по экономической реформе дважды обсуждала проблему межбюджетных отношений. Ясин, Е.Г. Российская экономика: истоки и панорама рыночных реформ./Е.Г. Ясин.- 2-е изд.- М.: ГУВШЭ, 2003.-с. 326. В центре дискуссии было три вопроса:· принцип распределения трансфертов;
· целевой подход к формированию трансфертов;
· обусловленность получения трансфертов регионами определенными требованиями.
Пока можно сказать, что конкретные подходы к обеспечению обусловленности трансфертов еще не разработаны. Возможно, что они должны строиться дифференцированно для отдельных регионов или групп регионов.
В июле 1998 г. был принят Бюджетный кодекс, а в августе правительство Кириенко одобрило Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999--2001 годы. Этими документами были разграничены расходные и доходные полномочия федерального и региональных бюджетов, определен состав федеральных, региональных и местных налогов. Федеральными считаются налоги, принимаемые федеральным законодательством. В то же время доля от федеральных налогов (НДС, налог на прибыль, подоходный налог с физических лиц и др.) может поступать в другие виды бюджетов.
Концепция декларировала переход к нормативному методу распределения трансфертов и определяла задания по разработке нормативов. С 2000 г. расходы консолидированных бюджетов субъектов федерации должны были полностью оцениваться нормативным методом. Однако в концепции был компромисс между разными подходами, а ее идеология предполагала выполнение еще многих работ, прежде чем правила бюджетного федерализма обретут необходимые законченность и прозрачность.
Со сменой политического руководства в 2000 г. вопросы бюджетного федерализма стали решаться во многом иначе, прежде всего потому, что безусловная легитимность нового президента и его решимость ввести в приемлемые рамки своеволие губернаторов резко усилили позиции федерального центра и позволили сломить сопротивление введению достаточно жестких и единых правил. В итоге концепция реформирования межбюджетных отношений 1998 г., основанная на нормативном подходе, в 1999--2000 гг. была реализована с определенными модификациями.
В мае 2001 г. Правительство одобрило Программу развития межбюджетных отношений до 2005 года. Ключевой проблемой действующей системы являются несоответствия между распределением бюджетных ресурсов, полномочиями и ответственностью. При этом следует иметь в виду особенность российского федерализма, носящего конституционно-договорной характер. Существует практика заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и субъектами Федерации.
Научившись делить финансовые ресурсы, но, не распределив полномочия, нельзя добиться сбалансированности территориальных бюджетов и эффективного управления региональными финансами. Иными словами, если раньше речь шла о межбюджетных отношениях (о финансовых потоках между бюджетами), то в новой Программе - о содержании бюджетного федерализма, т.е. взаимоотношениях властей разных уровней по вопросам разграничения расходных и доходных полномочий и ответственности. Стратегия Программы основана на очевидном тезисе: реальная ответственность неотделима от реальных прав.
Это предполагает существенное расширение законодательно установленных налоговых и бюджетных полномочий, региональных и местных органов власти с одновременным повышением их ответственности за использование полномочий за полученные результаты.
Позитивные шаги в совершенствовании межбюджетных отношений были намечены в концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 гг. Концепция предусматривала переход к новому способу распределения трансфертов Фонда финансовой поддержки регионам. Этот основной канал распределения финансовой помощи стал намного более прозрачным и объективным. Так источником фонда финансовой поддержки муниципальных образований в Саратовской области (454,6 млн. руб.) в 2000 г. являлись отчисления от общего объема доходов областного бюджета в размере 13%. Однако нововведения положительных результатов не дали.
Несмотря на то, что выпадающие доходы субъектов Федерации в связи с централизацией НДС в федеральном бюджете возмещаются в целом по регионам путем перераспределения через созданный в федеральном бюджете Фонд компенсаций, не всем из них они восполняются в полной мере. В частности это касается консолидированного бюджета Саратовской области, в доходах которого эти средства в 2001 г. составили 7,6%, в то время как поступления по НДС за 1999-2000 гг. давали порядка 11%. Сократилась и доля трансфертов, перечисляемых этому региону из федерального бюджета, с 12% в 1999 г. до 8,8% в 2001 г. Замятина, Н.И. О межбюджетных отношениях в Российской Федерации // Финансы. - 2001. - №11. - с.18
Таким образом, изменения в межбюджетных отношениях лишь усугубили проблему увеличения количества дотационных территорий, а также возрастающей дифференциации регионов по налоговому потенциалу и среднедушевой бюджетной обеспеченности.
По итогам первого полугодия 2001 г. около 50% доходов консолидированного бюджета Саратовской области сформированы за счет отчислений по федеральным регулирующим налогам, еще 15% - за счет средств финансовой помощи из федерального бюджета. Доходы муниципальных образований области на 56% состоят из регулирующих налогов, в том числе федеральных - 47,3% и региональных - 8,4%. Замятина, Н.И. О межбюджетных отношениях в Российской Федерации // Финансы. - 2001. - №11. - с.19 Существующая структура собственных налоговых доходов консолидированного бюджета Саратовской области не в состоянии обеспечить бюджетные потребности области. При уровне собственных доходов в 30-45% дальнейшая централизация налогов на федеральном уровне может окончательно подорвать финансовую базу региональных и местных бюджетов.
Имеет место вопрос о повышение уровня централизации бюджетной системы на основании необходимости выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и взятия на федеральный бюджет так называемых федеральных мандатов (т.е. расходных решений федеральных органов), исполнение которых в значительной степени возлагалось на региональные и местные бюджеты. Так, бюджет 2000 г. был утвержден с соотношением федерального и регионального бюджетов 70:30, тогда как ранее оно было 50:50, а фактическое исполнение всегда шло в пользу регионов. На протесты губернаторов Минфин отвечал, что реально, с учетом трансфертов, отношение получится 53:47. Более всего пострадали при этом органы местного самоуправления. Изменение пропорций в консолидированном бюджете отражало изменение баланса политических сил.
Следует отметить и постепенное смещение акцента в бюджетной системе России, который предполагает переход с практики расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы к принципу «один налог - один бюджет». Однако главной проблемой движения по последнему принципу в России будет проблема достаточности налоговой базы для формирования региональных и местных бюджетов, хотя бы на минимальном уровне.
Самые крупные налоговые базы относятся к федеральным регулирующим налогам. Налоговый потенциал, например, Саратовской области в 2000 г. формировался за счет контингента по НДС (31,2% к налоговой базе области), налогу на прибыль (22%) и подоходному налогу с граждан (13,5%). Оставленные в ведении региональных и местных бюджетов налоги имеют контингенты, несопоставимые с перечисленными выше. Так, налог на имущество физических лиц составляет 0,2% к налоговому потенциалу; налог с продаж - 3,2%, налог на совокупный доход - 1,5%, налог на имущество предприятий - 7%. Замятина, Н.И. О межбюджетных отношениях в Российской Федерации // Финансы. - 2001. - №11. - с.19 Естественно, что поступления от этих налогов в бюджет составляют относительно небольшую величину.
Поэтому необходимо закрепление некоторой части налоговых источников полностью, а совместных через постоянные процентные доли или разделенные налоговые ставки за региональными и местными органами власти. В случае же их недостаточности для покрытия минимально-необходимых потребностей, использовать межбюджетное регулирование путем установления временных нормативов отчисления от регулирующих налогов, и в последнюю очередь - посредством перечисления из бюджетов вышестоящего уровня.
Таким образом, планируется постепенный переход к американской системе, что, видимо, верно.
Глава 2. Принципы бюджетного федерализма
2.1 Основы межбюджетных отношений
В 1990-х - начале 2000 г. В бюджетной сфере Российской Федерации были проведены крупные структурные реформы. Основными федеральными законами, определяющими границы и возможности бюджетной политики, стали Налоговый кодекс РФ (действует с 1999 г.) и система налоговых законов. Они определяют нормативную основу доходной части бюджетов. Бюджетный кодекс Российской Федерации, действующий с 2000 г., регулирует доходы и расходы всей бюджетной системы, определяет порядок рассмотрения проекта закона о бюджете и его утверждении для федерального бюджета. Для бюджета субъекта Российской Федерации такой порядок определяется законом субъекта Российской Федерации (ст. 187 БК РФ). Так, например, в Санкт-Петербурге регулирует бюджетный процесс закон «Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге», который был принят в 1996 г. Буренин, Д.А., Тажетдинов, С.Р. Проблемы бюджетного процесса и эффективности расходования бюджетных средств в Санкт-Петербурге // Финансы. - 2003. - №6. - с.56. С началом рыночных реформ бюджетная система претерпела коренные изменения. Функционирование бюджетной системы Российской Федерации основано на следующих основополагающих принципах: 1) единство бюджетной системы; 2) разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; 3) самостоятельность бюджетов разных уровней; 4) полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; 5) сбалансированность бюджета; 6) эффективность и экономность использования бюджетных средств; 7) общее покрытие расходов бюджета; 8) гласность; 9) достоверность бюджета; 10) адресность и целевой характер использования бюджетных средств.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10
