Методические подходы к оцениванию обоснованности проектов бюджетов
Методические подходы к оцениванию обоснованности проектов бюджетов
Введение
Тема работы «Методические подходы к оцениванию обоснованности проектов бюджетов».
В работе рассмотрены существующие методические подходы к оцениванию бюджетных показателей, представленные в научных трудах и нормативно-правовых актах, предложены авторские (оригинальные) подходы относительно этого вопроса, приведены результаты оценки обоснованности бюджетных показателей сведенного, государственного и местных бюджетов за 2004-2009 гг.
Налаживание механизма эффективного управления в бюджетном менеджменте невозможно без введения системы оценивания обоснованности проектов бюджетов. Не секрет, что распорядители бюджетных ресурсов заинтересованы получить как можно больший объем бюджетных средств, но не всегда имеют соответствующие стимулы к эффективному их использованию. Поэтому в практике бюджетного проектирования необходимо установить четкие, понятные процедуры анализа и оценки бюджетных программ и запросов на этапе их формирования и определения соответствия общегосударственным приоритетам. Следовательно, в таких условиях очень важно разработать и применять на практике методологию оценки обоснованности проектов бюджетов исходя из конкретных целей и задач социально-экономической политики, реалий хозяйственной жизни, общественных представлений о направлениях дальнейшего развития и др. Этим определяется актуальность исследования.
Отметим, что в настоящее время не выработана согласованная позиция в отношении оптимальных объемов бюджетных доходов и расходов в условиях рынка, которые в принципе и невозможно установить из-за большого разнообразия исторических, национальных, социально-экономических и других условий развития каждой из стран и их территорий. Например, совсем не случайно в рекомендациях Всемирного банка по управлению государственными расходами речь идет не об оптимизации объемов (доходов и расходов), а о принципах эффективного управления государственными финансами, к которым отнесены финансовая (налоговая и бюджетная) прозрачность; стабильность и долгосрочная устойчивость бюджетов; эффективная и справедливая система межбюджетных отношений; консолидация бюджета и бюджетного процесса; бюджетирование, ориентированное на результат, и др. Понятно, что степень выполнения предложенных критериев эффективного управления государственными расходами можно оценить на основе определения и анализа некоторых показателей, но эти показатели каждая страна должна установить самостоятельно, с учетом национальных особенностей.
Украинские ученые сделали немало в этом направлении. Так, авторы фундаментальной монографии «Финансово-монетарные рычаги экономического развития» представили подход, базирующийся на оценке бюджетного обеспечения выполнения функций государства. Исследователи предложили, в частности, применять сравнительный метод, принимая во внимание самые важные показатели по финансированию выполнения государственных функций в других странах и Украине, а также сравнение приоритетов бюджетной политики Украины и стран ЕС. Украинская исследовательница И. Запатрина доказала возможность проведения оценки с учетом определения степени соответствия расходов на развитие общегосударственным приоритетам, а также внесла обоснованные предложения по совершенствованию и уточнению показателей результативности и эффективности в бюджетном процессе. Украинские ученые А. Скрипник и Т. Паянок предложили оригинальный подход к оценке обоснованности проектов бюджетов, базирующийся на расчете факторов рисков их выполнения. Приведены несколько формул, позволяющие установить риск определения фискальной эффективности отдельных налогов, риск получения запланированного дохода, инфляционный риск и др. Г. Лебеда доказал подход, основанный на анализе степени ориентации бюджетной политики (параметры которой определены в конкретных показателях доходной и расходной частей проекта бюджета) на формирование динамики и пропорций экономического роста. В рамках данного подхода особое внимание уделяется оценке бюджетных доходов, расходов, дефицита, долга с точки зрения влияния на создание конкретных макроэкономических эффектов. Б. Карпинский и А. Герасименко предложили методологию определения показателей сбалансированности. На их взгляд, финансовая система, в состав которой входят бюджеты разных уровней, должна быть сбалансирована. Они представили критериальную модель установления пределов разбалансированности финансовой системы определенной территории (страны, региона).
Российские ученые А. Шаститко и М. Овчинников предлагают подход, опирающийся на методологию анализа бюджетирования, ориентированного на результат. По их мнению, в этом контексте целесообразно применять инструментарий экономической теории трансакционных расходов, элементы которого были разработаны О. Уильямсоном. Другой россиянин В. Сенчагов разработал методологию оценки, которая опирается на комплексное использование информационно-аналитических процедур, с дальнейшим анализом динамики и структуры прогнозируемых явлений.
Для эффективного использования бюджетных средств, как отмечают И. Чугунов и И. Запатрина, целесообразно оценивать и сравнивать отдельные расходы по их важности для общества, осуществить переход к трехлетнему формированию бюджета, как это делается, в частности, в Российской Федерации и ряде других стран, усовершенствовать механизм подготовки и утверждения порядков использования средств бюджетных программ и субвенций на выполнение инвестиционных проектов, установить четкие критерии выбора соответствующих объектов, которым будет предоставляться бюджетное финансирование, распределять средства в разрезе административно-территориальных единиц с учетом степени эффективности использования бюджетных средств в предыдущие годы, соответствующих показателей социально-экономического развития. Несмотря на это, в отечественной научной литературе очень слабо разработаны методологические проблемы проведения оценки обоснованности проектов бюджетов (бюджетных показателей), из-за чего становится невозможным научно обоснованное оценивание проектов государственного и местных бюджетов в процессе их рассмотрения, принятия и выполнения. Поэтому целесообразно предложить и ввести в практику методические подходы к оцениванию обоснованности бюджетных показателей в процессе разработки и рассмотрения проектов бюджетов, что и является целью работы.
Методические подходы к оцениванию обоснованности проектов бюджетов
Методология оценки обоснованности проектов бюджета опирается на применение разных методов анализа. В литературе чаще всего упоминаются следующие: методы принятия управленческих решений, балльной оценки, экономического анализа, эконометрические методы, метод экспертных опросов и др. Мы согласны с мнением И. Чугунова и И. Запатриной, что введение показателей оценивания в реальную практику бюджетного менеджмента требует совершенствования не только механизмов составления, рассмотрения и утверждения бюджетов, но и управления экономическим развитием государства или сообществ в целом. При этом целесообразно усовершенствовать механизм усиления положительного влияния государства или органов местного самоуправления на экономическое развитие путем перехода от управления расходами к управлению соответствующими (запланированными) результатами как составляющей бюджетного проектирования.
С методологической точки зрения, оценка обоснованности проектов бюджета может быть предварительной (сделанной до одобрения проекта бюджета), текущей (сделанной в процессе выполнения бюджета) или окончательной (сделанной после выполнения бюджета). Каждый из данных видов оценки имеет важное значение в бюджетном менеджменте. Предварительная оценка применяется в процессе установления показателей проектов бюджетов на будущие периоды. Текущая оценка необходима для обоснования изменений и дополнений к бюджету текущего периода, а также для установления тенденций и трендов, которые, вероятно, будут иметь место в будущем периоде. Окончательная оценка необходима для определения результативности и эффективности деятельности финансовых органов, распорядителей бюджетных средств, других участников бюджетного процесса, для дальнейшего использования в научном поиске, в процессе совершенствования методологии бюджетного проектирования и др.
Предварительные оценки обоснованности проектов бюджета предусматривают изучение обоснованности отдельных статей доходной и расходной частей проекта соответствующего бюджета. Общую предварительную оценку обоснованности проекта государственного бюджета на следующий год можно дать исходя из показателей, составленных в соответствии со ст. 38 Бюджетного кодекса Украины, в которой установлен перечень конкретных документов, прилагаемых к проекту закона о государственном бюджете Украины. На базе этих показателей можно осуществить обобщенную оценку бюджетной политики будущего периода путем анализа запроектированных показателей, а следовательно - и оценить обоснованность будущего бюджета с точки зрения его соответствия государственным приоритетам и реалиям социально-экономического положения в стране.
При оценке обоснованности проекта бюджета какого-либо уровня целесообразно провести анализ учета требований к отдельным параметрам финансовой безопасности. Н. Ермошенко предложил следующие параметры финансовой безопасности государства, которые должны быть учтены при формировании государственного бюджета: расходы государственного бюджета в целом - не более 20% ВВП, дефицит государственного бюджета - не более 3% ВВП, уровень перераспределения ВВП через сводный бюджет - не более 40% ВВП, темп роста государственного долга относительно темпов роста ВВП - не более 1%, внутренний долгие более 30% ВВП, внешний государственный долг - не более 70% объема экспорта и не более 25% ВВП, расходы на обслуживание и погашение внешнего государственного долга - не более 18% объема экспорта. Предложения по этому вопросу сделаны также российским ученым В. Сенчаговым, отечественными научными работниками А. Барановским и С. Марченко.
