Местный бюджет
Местный бюджет
4
Введение
Становление местного самоуправления в формах, отвечающих общедемократическим стандартам и принципам, признанным в цивилизованном мире, - одна из наиболее актуальных проблем для России.
Развал централизованной системы управления сопровождался резким повышением роли муниципалитетов в жизнеобеспечении граждан, в удовлетворении их повседневных нужд. В собственность муниципальных образований были переданы крупные активы, в первую очередь жилищный фонд и объекты социальной сферы. Законодательно на местное самоуправление было возложено более 30 различных функций по решению вопросов местного значения. Кроме того, на муниципалитеты по факту была переложена ответственность за выполнение значительной части социальных обязательств федерального и регионального уровней.
Опыт последнего десятилетия показал, что, несмотря на перманентный финансовый кризис, недостаток управленческого опыта, нестабильность условий деятельности, местные власти в целом успешно справились с этим сложнейшим комплексом возложенных на них задач. За исключением отдельных, хорошо известных, но немногочисленных исключений, они обеспечили поддержание в рабочем состоянии систем жизнеобеспечения населения и позволили избежать крупных всплесков социального недовольства на местном уровне.
Однако, в целом позитивно оценивая деятельность местных властей на протяжении последнего десятилетия, необходимо отметить, что потенциал местного самоуправления был использован далеко не полностью. Можно выделить следующие основные барьеры на пути повышения эффективности функционирования муниципальных образований:
· получив большой объем функций и полномочий, муниципалитеты не обрели реальной самостоятельности для оптимального выполнения своих задач;
· имея в собственности крупные активы, муниципалитеты не имеют адекватных стимулов для эффективного управления этими активами;
· формально считаясь формой местного самоуправления, реально муниципалитеты недостаточно зависят от местного сообщества, его экономического и социального потенциала, но в первую очередь подконтрольны и подотчетны региональным властям.
В перспективе данные барьеры все в большей степени будут негативно влиять на деятельность муниципальных образований, в частности на темпы и качество проведения жилищной реформы и реформы социальной сферы, на снятие административных барьеров и создание благоприятных условий для деятельности малого и среднего бизнеса. Кроме того, они будут способствовать поддержанию иждивенческой позиции местных сообществ, не желающих самостоятельно решать свои проблемы и ждущих, что все основные условия их жизнедеятельности будут обеспечены и гарантированы «сверху».
Во всем многообразии проблем местного самоуправления в качестве наиболее важной, как представляется, можно было бы выделить одну - финансовые основы местного самоуправления.
1. Понятие и значение финансовых основ деятельности местного самоуправления
Как бы целесообразно ни были определены сущностные принципы формирования и развития местного самоуправления, развернуты организационно-управленческие структуры органов местного самоуправления, без достаточных материально-финансовых ресурсов территориального сообщества не сможет эффективно функционировать механизм местного самоуправления.
Финансово-экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, местный бюджет и иные местные финансовые и прочие ресурсы, формируемые и используемые в интересах населения муниципальных образований.
Состояние финансово-экономической основы местного самоуправления во многом обусловлено состоянием экономики нашего общества, его финансов. Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию экономических, финансовых и иных условий, необходимых для развития местного самоуправления.
Европейская Хартия о местном самоуправлении закрепляет в статье 9 следующие общие принципы организации финансово-экономической самостоятельности органов местного самоуправления:
· органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;
· финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им Конституцией или законом полномочиям;
· по меньшей мере, часть финансовых средств органов местного самоуправления должна формироваться из местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;
· финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов;
· защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов - неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции.
Эти пять основных положений Европейской Хартии местного самоуправления можно рассматривать в качестве общих принципов, которые должны определять финансово-налоговую политику демократического государства, в том числе и России, применительно к местным органам власти, получая отражение в законодательстве данной страны.
Указанные выше принципы развития финансово-экономической основы местного самоуправления реализуются в РФ в рамках государственной экономической политики, региональной и местной экономической политики, которая направлена на создание условий эффективного развития всех регионов и территорий. В частности, органы государственной власти РФ в соответствии с Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ (ст. 4 и 5):
1. регулируют порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность;
2. передают органам местного самоуправления материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми законодательно могут наделяться данные органы;
3. разрабатывают и устанавливают государственные минимальные социальные стандарты;
4. регулируют отношения между федеральным и местными бюджетами, между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами;
5. обеспечивают сбалансированность минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
6. обеспечивают гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления;
7. компенсируют местному самоуправлению дополнительные расходы, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ;
8. участвуют в решении местных задач через целевые федеральные и региональные программы.
На современном этапе развития региональной и национальной экономики местным органам власти все менее приходится рассчитывать на помощь сверху и все более ориентироваться на собственные силы, собственные инициативы и собственные ресурсы. Тем местным сообществам, которые смогут реализовать возможности использования потенциала собственной территории, открываются благоприятные перспективы социально-экономического развития.
Финансовые средства, находящиеся в распоряжении муниципального образования, это:
- средства местного бюджета;
- муниципальные внебюджетные средства;
- финансовые ресурсы предприятий и учреждений, находящихся в муниципальной собственности;
- средства, мобилизуемые на финансовом рынке (ссуды, займы, кредиты, ценные бумаги и т.п.). Формирование и использование местных финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении муниципальных образований, осуществляется ими самостоятельно.
Финансовые средства местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям по решению вопросов местного значения, предоставленным муниципальным образованиям Конституцией РФ и федеральными законами субъектов РФ. Органы государственной власти РФ и ее субъектов, призванные согласно ст. 4 и 5 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обеспечить гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления, должны осуществлять государственную финансовую поддержку муниципальных образований.
Проблема формирования финансовой основы органов местного самоуправления, проведения сбалансированной бюджетно-финансовой политики относится к числу наиболее сложных.
Вопросы местных финансов в настоящее время не урегулированы ни в федеральном законодательстве, ни в законодательстве субъектов РФ.
Основным инструментом формирования финансовой основы местного самоуправления является право органов муниципального образования самостоятельно формировать, пополнять, утверждать и исполнять местный бюджет, а также контролировать его исполнение (ст. 132 Конституции РФ).
