Финансы организаций социальной сферы
p align="left">В условиях экстенсивного пути развития наибольшая часть ресурсов направляется в сферу производства. Следует отметить, что в России в течение многих веков экономика в основном развивалась экстенсивно. Подавляющая часть инвестиционных ресурсов направлялась в сферу материального производства. Это было вызвано необходимостью ускоренного наращивания производственного потенциала для преодоления экономического отставания страны. Однако эта вынужденная мера привела к диспропорции в развитии сферы материального производства и социально-бытовой инфраструктуры.Многолетняя ориентация на расширение производства, на создание новых рабочих мест, с одной стороны, и замедленные (из-за отсутствия ресурсов) темпы роста социально-бытовой инфраструктуры -- с другой, в условиях научно-технического прогресса неоправданна. Экономические потери, не говоря уже о социальных, из- за слабого развития инфраструктуры могут быть значительными.
Практика последних десятилетий показала, что новое промышленное строительство, не подкрепленное социально-культурным и жилищно-коммунальным строительством, не только не дало ожидаемого экономического эффекта, но и привело к потерям из-за текучести кадров, неосвоения мощностей, низкой фондоотдачи и т.д. Негативные последствия недостаточного развития социально-бытовой инфраструктуры, особенно в районах освоения земель, общеизвестны.
И наоборот, в регионах, на предприятиях с развитой социально-бытовой инфраструктурой этих недостатков нет, достигнут экономический и социальный эффект. Это свидетельствует о необходимости увеличения темпов роста средств, выделяемых на социально-бытовую инфраструктуру, за счет снижения темпов роста ресурсов, направляемых на развитие материального производства. Но такое изменение в распределении ресурсов связано с интенсификацией.
Одной из важных черт современного этапа экономического развития страны является необходимость интенсификации народного хозяйства. Интенсификация экономики вносит существенные коррективы в распределительные отношения. Повышение производительности труда в сфере материального производства стимулирует высвобождение работников и их переход в непроизводственную сферу.
Таким образом, по мере интенсификации труда в сфере материального производства снижается потребность в наращивании мощностей предприятий путем их экстенсивного развития. Одновременно с этим растет масса прибавочного продукта как в целом, так и в расчете на одного работающего в данной сфере. Это, в свою очередь, позволяет увеличивать долю прибавочного продукта, используемого для развития непроизводственной сферы.
По данным ООН, в индустриально развитых странах, где существует высокий уровень интенсификации производства, удельный вес капитальных вложений в непроизводственную сферу превышает 50%.
Распределение финансовых ресурсов на социально-бытовую инфраструктуру связано с принципами распределения фонда финансового обеспечения социально-бытовой инфраструктуры и каналами доведения средств до потребителей. Распределение этих ресурсов также находится во взаимодействии с развитием производства.
Развитие производительных сил осуществляется как в отраслевом, так и в территориальном разрезе. Поэтому и распределение конечных результатов производства, прибавочного и необходимого продуктов, а именно они являются источниками финансового обеспечения социально-бытовой инфраструктуры, должно осуществляться в отраслевом и территориальном разрезах. Тем самым предопределяется использование в распределении фонда финансового обеспечения социально-бытовой инфраструктуры двух принципов -- ведомственно-корпоративного и территориального.
Ведомственно-корпоративный принцип распределения финансовых ресурсов используется предприятиями в рамках решаемых ими производственных задач и для обеспечения их работников необходимым объемом социально-бытовых услуг.
В соответствии с территориальным принципом средства на социально-бытовую инфраструктуру выделяются территориальным органам власти для развития административно-территориальных единиц, обеспечения их жителей услугами предприятий и учреждений социально-бытовой инфраструктуры.
Применение в экономике этих принципов предопределяет наличие двух каналов финансового обеспечения социально-бытовой инфраструктуры: территориального -- по линии территориальных органов власти и ведомственного -- по линии предприятий. Использование этих принципов и каналов распределения средств неодинаково и обусловливается задачами, стоящими перед страной на отдельных этапах ее развития.
Использование ведомственно-корпоративного принципа распределения ресурсов и ведомственного канала финансового обеспечения социально-бытовой инфраструктуры обеспечивается экстенсивным развитием экономики.
Экстенсивный путь связан с новым строительством, освоением новых территорий и их обустройством. В этих условиях наиболее реальная возможность освоения ресурсов, выделенных на социально-бытовую инфраструктуру, -- это использование ведомственного канала, когда ресурсы предоставляются ведомствам, наделенным необходимыми строительными мощностями для создания одновременно с производственными объектами предприятий и учреждений социально-бытовой инфраструктуры. По такому принципу создавались новые предприятия с обслуживающим социально-бытовым комплексом в сложившихся городах и все новые населенные пункты, возникшие в послереволюционный период. Социально-бытовая инфраструктура в них была в ведомственном подчинении и финансировалась по ведомственным каналам. В результате до 1993 г. примерно 60% жилой площади, 30% мощностей водопроводно-канализационного хозяйства, 20% мощностей прачечных, 28% общего количества гостиничных мест находились в ведомственном подчинении.
В определенной мере ведомственный канал финансирования социально-бытовой инфраструктуры будет использоваться и при интенсивном развитии экономики, что объясняется специфическими особенностями развития некоторых отраслей народного хозяйства. Например, освоение некоторых видов полезных ископаемых связано с вахтово-экспедиционным методом работ. Естественно, что инфраструктура в этих условиях может быть лишь ведомственная. Необходимость привлечения трудовых ресурсов в отрасли со специфическими или тяжелыми условиями труда требует предоставления работникам особых условий жизни, что ведет к созданию ведомственной инфраструктуры.
Поэтому и в перспективе часть финансового обеспечения социально-бытовой инфраструктуры будет осуществляться по ведомственному каналу.
С экономической и социальной точки зрения более приемлемы территориальный принцип распределения ресурсов на развитие социально-бытовой инфраструктуры, финансовое обеспечение ее по линии территориальных органов власти. Население всех регионов должно обеспечиваться необходимой социально-бытовой инфраструктурой независимо от наличия в них развитого экономического потенциала.
Территориальный путь развития социально-бытовой инфраструктуры больше соответствует интенсивным методам развития народного хозяйства. Интенсификация связана с сокращением объемов нового строительства, требованием лучшего использования имеющегося экономического потенциала.
Действительно, по мере освоения новых территорий, насыщения городов промышленными объектами снижается необходимость в создании новых рабочих мест и в расширении ведомственных каналов финансового обеспечения социально-бытовой инфраструктуры. Кроме того, в городах, как правило, развиваются предприятия не одного ведомства. Каждое предприятие, создавая свои социально-бытовые объекты, усиливает параллелизм в развитии инфраструктуры. Все это вызывает необходимость ее концентрации. К этому времени укрепляется материальная база местных органов власти, и они все в большей мере берут на себя руководство развитием сферы услуг на подведомственной им территории. Предприятия постепенно начинают передавать объекты социально-бытовой инфраструктуры в ведение местных органов власти, что способствует улучшению руководства и развитию самой инфраструктуры. Таким образом, развитие инфраструктуры подчиняется общим экономическим законам, в соответствии с которыми в развитии производительных сил наблюдается процесс концентрации и специализации производства, т.е. и в сфере услуг также протекает процесс концентрации и специализации. Поэтому руководство социально-бытовой инфраструктурой в максимальной степени должно осуществляться из одного центра. Таким центром в населенных пунктах становятся местные органы власти.
Таким образом, интенсификация народного хозяйства, повышение роли местных органов в экономике способствуют и концентрации социально-бытовой инфраструктуры в ведении этих органов, расширению территориального канала распределения финансовых ресурсов государства на развитие непроизводственной сферы.
Исходя из этих предпосылок, система финансового обеспечения социально-бытовой инфраструктуры должна включать следующие основные элементы: образование финансовых ресурсов, предназначенных на инфраструктуру, распределение и перераспределение финансовых ресурсов; каналы финансирования инфраструктуры; планирование финансового обеспечения, объединение финансовых ресурсов, методы финансирования.
4. Реформирование организаций социальной сферы
Одним из важнейших направлений проводимой в стране бюджетной реформы является реорганизация сети бюджетных учреждений социальной сферы.
Суть реформы -- переход от управления бюджетными расходами к управлению результатами, полученными после произведенных затрат. Получателями бюджетных ресурсов являются бюджетные организации, и от их деятельности зависит эффективность использования бюджетных средств и в конечном итоге полученный социальный, экономический, политический результат. Следовательно, реформирование бюджетной сферы государства с целью повышения эффективности использования бюджетных средств невозможно без реформирования действующей сети бюджетных организаций.
Анализ действующей сети бюджетных организаций показал ее громоздкость, недостаточный уровень управления учреждениями, низкую результативность работы. И в итоге это приводит к повышенной потребности в материальных и финансовых ресурсах.
Имеются вертикальные и горизонтальные диспропорции в управлении и финансировании бюджетных организаций.
Вертикальные диспропорции выражаются в том, что значительная часть бюджетных организаций, действующих на территории субъектов РФ, получают бюджетные средства из федерального бюджета, но органы исполнительной власти субъектов РФ не несут ответственности за полномочия, которые им переданы по обслуживанию получателей бюджетных средств. В структуре большинство федеральных министерств и ведомств имеет непрофильные для себя учреждения социального назначения (поликлиники, больницы, детсады, дома отдыха и др.). Поэтому они в соответствии с разграничением полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти должны быть переданы субъектам РФ.
Суть вертикальной диспропорции и в том, что более трети учреждений образования не находятся в ведении Министерства образования и науки РФ, а три четверти медицинских учреждений не находятся в ведении Министерства здравоохранения и социального развития РФ. Все это ведет к осложнениям в управлении ими и в управлении выделяемыми им из бюджета ресурсами.
Существует также проблема использования внебюджетных средств, получаемых бюджетными организациями. Имеются бюджетные учреждения, по обязательствам которых федеральный бюджет несет субсидиарную ответственность. Однако их внебюджетные средства используются этими учреждениями самовольно, без ограничений со стороны главных распорядителей бюджетных средств, на основе смет, параллельных бюджету. В результате одни бюджетные организации сверхобеспечены ресурсами, а другим не хватает средств для выполнения возложенных на них функций. При этом главные распорядители не в состоянии производить перераспределение средств.
Устранение этих противоречий возможно на основе реформирования сети бюджетных организаций. Преобразование в этой области предполагается в нескольких направлениях.
Передача преобладающей части непрофильных для федеральных министерств и ведомств организаций в ведении субъектов Российской Федерации, т.е. передача их финансирования с федерального бюджета территориальным бюджетам.
Укрупнение предприятий, переподчинение их либо федеральным, либо территориальным органам власти.
Сохранение статуса бюджетных организаций лишь за теми, которые нуждаются в административном контроле и сметном финансировании. По обязательствам этих организаций государство будет нести субсидиарную ответственность. Доходы этих учреждений, в том числе внебюджетные, в полном объеме зачисляются в качестве неналоговых доходов в соответствующий бюджет, и их финансирование осуществляется из соответствующего бюджета.
Преобразование большинства бюджетных учреждений в организации других организационно-правовых форм (автономное учреждение, автономная некоммерческая организация). Они не будут входить в реестр получателей бюджетных средств и будут предоставлять услуги, полностью или частично оплачиваемые из бюджета. Они станут самостоятельными в финансово-хозяйственной деятельности, в определении штатного расписания, в формах оплаты труда.
Таким образом, бывшие бюджетные учреждения будут преобразованы в следующие формы организации.
Учреждения, состоящие на бюджете. Они входят в реестр получателей бюджетных средств. Их финансирование проводится на основе сметы расходов. Они имеют счет в казначействе. Бюджет несет за них субсидиарную ответственность по их обязательствам. Получаемые ими внебюджетные средства поступают в доходы бюджета. Исполнительные органы власти осуществляют административный контроль за их расходами.
Автономные учреждения, автономные некоммерческие организации. Они не входят в реестр получателей бюджетных средств. Источниками их финансирования являются доходы от оказания платных услуг или бюджетные субсидии. Организации имеют счет в коммерческом банке; бюджет не несет за них субсидиарной ответственности. Внебюджетные средства являются их собственными доходами. Контроль за их деятельностью имеет общественный характер.
Список литературы
1. В. И.Басов. Общественные фонды потребления и бюджет. М., 2005.
2. И.А. Горохов. Планирование и финансирование больниц и поликлиник. М., 2006.
3. Л.И. Тулъчинский. Финансирование проблемы профессионального образования в России. М., 2007.
4. Г.Н. Соболевский, В В. Ермаков, В.В. Головтеев. Основы финансирования учреждений здравоохранения. М., 2007.
5. И.В. Бабановский. Вопросы финансирования здравоохранения в России. М., 2006.
